都市社区公共设施的分类及发展趋势
在中国城市化过程中，伴随着社会主义市场经济的发展，大中型城市的规模越来越大，都市社区逐步成为不同于传统意义的城市社区，其重要标志是都市社区的公共设施越来越多，公共设施与市民的关系越来越密切，与社区的经济层次越来越相关，公共政府对都市社区公共设施的关注度愈来愈高。本文试从城市社会学和城市经济学视角，对都市社区公共设施的分类及发展趋势作一分析，旨在正确制订都市社区发展战略，从而更合理地规划和建设公共设施，使都市社区管理达到以人为本的目标。一、都市社区公共设施建设受到关注的体制性背景。都市社区是现代城市社区的一种类型，但又不同于一般意义上的城市社区，本文对都市社区所作的定义是，都市社区是指一种在人口密度、社会分工及其制度组织上都较复杂的社区类型，是人类生活进化的较高级层次。都市社区存在于经济较发达的城市或国际性大都市，作为城市社区的一部分，有很多自身的特征：①从地域上看，有大区和小区之分，大区如上海的黄浦区、静安区，小区如徐家汇街道等，一般位于中心城区范围，而非新建社区或城郊边缘地区；②从人口来看，人口密度高，社区人口规模很大，人口流动性强，社区成员对社区忠诚度不是很高；③社区虽有明显的边界（行政区划范围），但社区成员的边界意识不强，很多社区成员甚至不知道自己居住区到底有多宽；④社区成员对带有政治性质的公共事务兴趣不大，参与性较弱，但对国家、天下事兴趣很大；⑤社区成员之间的人际关系不够紧密，严格划分和区别私人生活空间和公共生活空间，并对公共空间的要求越来越高。所谓公共空间就是公共生活展开的舞台，其需求有4种：舒适的需求；松驰的需求；消极地参与需求；积极地参与需求。这四种需求集中到一点就是指生活在都市社区的人几乎都有一种看他人行为活动的愿望和同他人交流信息、共同活动的动机，满足这一愿望和动机，构成了都市社区公共设施之所以被人们需求的心理基础和利益基础。公共空间越大，公共生活的舞台也就越大、人民的生活质量越高，正是从这个意义上说，都市社区公共设施直接关系到都市社区成员的切身利益，没有一定数量的公共设施，就不成其为市场经济条件下的现代都市社区。
对于都市社区公共设施问题，过去长期没有受到重视。在计划经济时期，私人空间和公共空间几乎合而为一，以前旧社会存在的会馆、茶馆在1949年几乎都消声无踪，社区公共空间处于萎缩、减少状态，社区公共设施的建设一直居于低水平状态。当然，这种格局也是同封闭式社会相适应的，因为在封闭式社会，一切都按规矩和旧的程序办，人们交流参与的机会少，对公共空间的要求较低。从1979年起，中国开始改革开放，社会从封闭式逐步进入开放社会，人们要求有更多机会的交流、交往和参与，希望公共空间能更大一些、多一些，进一步改变过去公共生活与私人生活不分的格局。适应这一要求，在改革过程中，政府逐步明确了自己的职责定位，加大对公共产品提供的投入力度。进入新世纪后，建设现代公共政府成为城市政府行政管理改革体制的主要内容和目标，在这样的背景下，都市社区政府也发生了5个大的转变：由管理型政府向服务型政府转变；从利益政府向中立型政府转变，由全能政府向有限政府转变；从神秘政府向透明政府转变；从权力政府向责任政府转变。在新型的政府行政管理体制中，都市社区政府作为公共管理组织，主要任务之一就是整合社区公共资源，用公共财政的钱投资或提供包括公共设施在内的社区公共产品，新增新的公共设施，满足社区成员对公共设施的需求，使都市社区政府真正变成公共行政型政府，做到社区政府为社区，在实践层面上落实和达到三个代表重要思想和以人为本科学发展观的要求。如果不能很好做到这一点，民选产生的社区领导人就有可能被赶下台。这一点是都市社区公共设施受到关注的体制性背景。
一、都市社区公共设施主要分区域性公共设施和邻里性公共设施两种
在现代都市社区管治施政过程中，都市社区公共设施的规划和实施成为重要的环节。所谓公共设施，顾名思议就是由公共政府提供属于社会的公众享用或使用的公共物品或劳务。按经济学的说法，公共设施是公共政府提供的公共产品。从社会学来讲，公共设施是满足人们公共需求（如便利、安全、参与）和公共空间选择的设施，如公共行政设施、公共信息设施、公共卫生设施、公共体育设施、公共文化设施、公共交通设施、公共教育设施、公共绿化设施、公共屋等。城市公共设施不同于农村公共设施，具体来说，城市公共设施是指城市污水处理系统、城市道路、城市桥梁、港口、市政设施抢险维修、城市广场、城市路灯、路标路牌、城空防空设施、城市绿化、城市风景名胜区、城市公园等。城市公共设施按收费与否，有收费和不收费之分。从空间布局来分，有全市性公共设施、区域性公共设施、邻里性公共设施三种，本文所指的都市社区公共设施由后二种组成。具体来说：
（一）区域性公共设施是指大区的公共设施，空间范围较广，由全社区成员共享。主要的设施有区域大型图书馆、信息网络中心、区域历史文物馆、国际展演中心、专门医院、区域体育场馆、区域文艺中心、区域文化中心、旅游观光咨询服务中心等。
（二）邻里性公共设施是指小区的公共设施，空间范围较窄，距离部分社区成员很近。主要的设施有户外开放广场、邻里公园绿地或街心公园、小型运动设施、社区活动中心、儿童游戏场地、地方传统表演舞台、中学、小学、幼儿园、托儿所、重要公交站牌、公共厕所、消防站、变电所、垃圾站等。
都市社区公共设施是整个都市公共设施的重要组成部分，是由政府提供的重要公共产品。经济学的实证分析表明，社区政府依托社区公共设施，提供的公共服务，只是整个社会公共服务的一部分，不同于具有社会导向的公民个人服务或私人服务（如心理咨询治疗、职业咨询、家政服务、身心保健等）。无论是区域性公共设施，还是邻里性公共设施，它们主要的服务对象是有着公共需求或者共同偏好的群体，如社区的老人群体、儿童群体、妇女群体、外来流动人口等。从分类项目来看，在都市社区公共设施的构成中，由社区自办的社区公共设施，如社区大学、社区医院、社区图书馆、社区博物馆、社区公园、社区剧院、社区绿地等，随着社会经济的发展和社会的全面进步，将会不断增加。凭借和依托都市社区公共资源，社区提供的公共服务会愈来愈普及，社会成员的受益面会更广、受益人数会更多。生活在一个公共设施完备的都市社区，人们的生存条件和生活质量、对公共生活的参与、和谐的人际关系培育将得到充分的保障。正是从这个意义上讲，没有都市社区公共设施作为手段和载体，满足社区公共空间需要的都市社区发展将是一句空话。扩张都市社区公共设施的量，提高都市社区公共设施的质，在未来社区发展中占有越来越重要的地位。
二、都市社区公共设施从长远来看应当逐步实现免费使用
一般说来，都市社区公共设施大多由社区政府调配或投资兴建，也有不少设施由社会团体、名人、企业机构资助设立。与收费或有偿使用的都市公共设施不同，人们在消费过程中不具有占有性和排斥性，没有价值，没有市场，不准私人企业主自由买卖。对于都市社区公共设施到底是该免费使用好，还是收费使用？网上对这个问题进行了热烈讨论，至今仍一直存有不同的意见。笔者认为，不宜笼统一概而论，而应当具体进行分析，对都市社区公共设施既不能完全实行收费使用，也不能全部免费开放，要从长远趋势和眼前现实两个方面来进行分析。
都市社区公共设施在世界上已经长达百年，西方发达国家积累了不少管理经验，从长远趋势来，对都市社区公共设施肯定是免费使用或零距离开放，这是社会经济发达的结果，也是社会进步成熟的产物。具体说来，对都市社区公共设施免费使用可带来四大好处：
其一，可以获取最大的城市社会效益，因免费使用带来的好名声和城市人文关怀，有利于树立塑造现代化的、高度文明的城市形象，这样的效益要远比收费取得的经济效益大，充分展示了现代都市社区政府一切为了社区成员，为了社区每一个人的价值理念；
其二，很容易和迅速凝聚人气，化解城市空心化现象的压力，因都市社区公共设施关系免费使用将大大降低社区常住成员的生活开支，同时吸引更多高层次的外来人入住，从而在保持社区地块的土地资源价格和房价高居不下，增加社区的税收，提升社区政府的公共财政能力，这是现代公共政府提供免费公共产品带来的良性互动结果；
其三，有助于提升人的素质，人们在接受公共设施免费服务的过程中，感受最多的是现代文明城市的温馨，强化的是一种现代公共意识，养成的是一种良好的消费习惯，有利于构筑都市社区健康的精神家园，打造完美的城市精神，从而增进社区的竞争力和品牌价值；
其四，有利于降伏城市贫富差距带来的社会冲突或对抗。从社会产品分配的意义上说，免费的公共设施越多，意味着社会财富的分配越公正，经济收入低的人会从免费使用中分享到城市经济高速增长带来的成果，从而放弃或减轻仇富心态，促进社会和阶级的和谐。
从世界范围来看，公共设施免费使用的做法的确是大势所趋，当然，这种做法要完全成为现实，还有赖于经济大发展、城市管理大进步、人们素质大提高这些前提条件。没有这些条件，或者还不完全具备的情况下，都市社区公共设施免费使用的趋势也不会很快到来。
在市场经济条件下，私人服务的市场产业越来越发达，与公共服务产业往往混织在一起，免费使用都市区公共设施，将要经历一个过渡的过程，这个过程就是先要进行部分收费，对部分公共设施适当进行商业化运作和有偿使用是必不可少的，这归根到底，是由中国社会主义初级阶段的现实决定的。在现阶段，都市社区政府的公共财政能力虽然比过去有了很大的提高，但要完全承受公共设施免费使用的重负还不具备条件。由于社区政府的财力有限，即使在都市社区投资兴建了不少公共设施，也往往是善始不能善终，其后续的管理和服务经常不足、不少免费的公共设施的服务质量大大下降，后续处理效率和能力相当低下，与其这样，倒不如收费服务让人宽心和省心。实践证明，适当的收费会大大提高公共设施的使用效率和服务水准，不少曾经免费的公共设施在重新祭起收费的法宝后，服务和管理反而上了一个台阶。
此外，由于生产力水平不高的限制，由于传统的中国人公共意识、市民规范与守则理念距离公共设施免费服务的行为要求还相距较远，公共设施免费使用的管理办法也很难一下子找到，在这样的情况下，公共设施的免费使用不仅应当暂缓实行，相反，都市社区公共设施有偿使用也许更适合人们的思想实际和目前的现实。以北京为例，从2002年起，北京二类标准以上的公共厕所全部免费开放，虽然市政府有关部门出台了相应的管理办法，但这些管理办法操作性不强，以至免费使用后出现了不少令人头痛的问题，由于上厕所人太多，厕所水压不够，长时间没法修好，为了省水、省电，一些公厕天黑就关门，甚至天不黑就关门，导致市民埋怨投诉不断。上海在每月10号免费开放大型公园带来的垃圾众多、设施损坏的问题也是一个例证。当然，对都市社区公共设施免费使用的试点还要继续进行。
都市社区公共设施问题是都市社区发展不可回避的问题，愈来愈受到都市社区政府乃至现代公共政府的关注与重视，过去社会学、经济学对这个不大起眼的问题学术研究不多，有关的成果也不常见，倒是新闻媒体从房地产报道的视角给予了较大的篇幅。其实，都市社区公共设施是不同利益博奕的对象，站在不同立场上会有不同的考虑和算计。社区政府领导人，要做出政绩，树立社区品牌，往往希望在公共设施项目上搞些形象工程，甚至为了争取社区成员的认同和忠诚，也经常要出社区公共设施规划这张牌；社区成员特别是经济收入不高者，从自身利益出发，希望社区公共设施多些、更多些；商业经营者和房地产投资者，视中标公共设施为赚钱盈利的机会，极力主张多上一些公共设施项目；从国家宏观政策来看，进行大型的公共设施建设，可以说是最典型的集体消费，不仅可以大面积提供就业岗位，而且还可强力拉动需求，吸引外地的投资，发挥对旅游、文化等相关产业的牵动作用，从而提高整个社区、整个城市的综合竞争力。正是基于以上的利益博奕思量，加大对都市社区公共设施的投入则成为各方共识，在全面建设小康社会的新时期，规划建设都市社区公共设施将成为大都市发展的关键，或许还会是中国城市经济的新的增长点。对此，城市社会学和城市经济学必须给予足够的重视和学理分析。
页:
[1]