工程招标代理机构专题调研情况报告
《招标投标法》实施7年多来，全国工程招标代理机构得到了长足发展，在招投标活动中发挥了重要作用，但也存在着各地代理机构发展不平衡、运行不规范等问题。2007年6月建筑市场司印发了《关于开展工程建设项目招标代理机构调研的通知》（建办市函350号），在全国范围进行了一次工程招标代理机构调研。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门，按照《通知》的要求，组织了本地区招标代理调研工作，并上报本地区招标代理工作书面调研报告。建筑市场司也组织了两个调研组，分别赴安徽、贵州、陕西三省，召开了有市场相关主体参加的十余次座谈会，直接掌握第一手材料。现根据实地调研情况，结合各地上报材料，将此次工程招标代理工作调研情况汇总如下：一、全国工程招标代理工作基本情况
（一）招标代理规章制度建设情况
2000年《招标投标法》的颁布实施，为招标代理机构发展提供了契机，之后《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》的出台，更进一步明确了招标代理机构资格认定的具体办法。在此基础上，各地根据本地区实际情况，制定了本行政区域内一系列规范招标代理机构发展的相关文件。到目前为止，全国约有13个省（自治区、直辖市）制定了有关招标代理机构的管理规定，地方有关招标代理机构规范性文件与国家法律法规相配套，对规范招标代理行为，促进其健康发展提供了政策保障。
（二）工程招标代理机构发展情况
据此次调研上报材料统计，截至2007年5月31日，全国内25个省、自治区、直辖市共有招标代理机构4802家，其中甲级786家，乙级2026家，暂定级1990家，即建设部认定的甲级招标代理机构占全部代理机构数量的16%，省级建设行政主管部门认定的乙级和暂定级招标代理机构占全部代理机构数量的84%.
1. 机构数量情况
从表中可以看出，东部地区在招标代理机构数量、每家企业年均工程招标代理项目个数上均超过中部和西部地区，东部地区招标代理市场发育相对较快，全国范围内平均每家代理机构每年约承揽21.1项代理项目，平均每家代理机构每年能承揽的业务量较少。
2.人员情况
这些招标代理机构中共有从业人员73610人，其中具有中级以上职称的专职人员共60698人，占从业人员的82.5％；具有工程建设类注册执业资格人员32021人，占从业人员的43.5％；在具有工程建设类注册执业资格人员中具有注册造价师执业资格人员20548人，占从业人员的27.9％。
据统计，在专职人员中超过3/4的专职人员具备了中级以上职称，近一半人具有工程建设类执业资格，这些人员熟悉工程建设行业业务，具备了承担工程建设招投标代理的基本条件。
3.资质情况
在4802家招标代理机构中，单一从事招标代理业务的招标代理机构共1261家，占招标代理机构总数的26.3%，兼营其他工程业务的招标代理机构共3541家，占招标代理机构总数的73.7%，其中：造价兼代理机构数量占具有其他建设类资质机构总数的43.2%；设计、监理、房地产评估等企业在保留了原设计院、监理公司、会计事务所等单位资质基础上，新增加了招标代理业务，从整体来看，绝大多数省市工程招标代理机构逐步由单一业务向综合业务方向发展。
（三）招标代理机构从事招标代理业务情况
根据25个省、自治区、直辖市上报数据统计，2004年至2007年5月底，新开工工程项目共360056个，中标金额共29561.4亿元。其中：实行招标代理项目共341647个，占总新开工工程项目的94.9%，显示新开工程中实行招标代理的比例较高，招标代理制度得到市场的普遍认可；进入有形建筑市场交易的项目273663个，占实行招标代理项目的80.1%，实行招标代理的项目中，进入有形建筑市场交易比例较高；房屋和市政工程占全部实行招标代理工程项目的81.3%，是所有行业中实行招标代理比例最高的。
（四）招标代理机构收费情况
2004年至2007年5月，招标代理机构营业收入合计75007669万元，应收招标代理服务费1428486万元，实际收取招标代理服务费1085888万元，占应收招标代理服务费的76.0％。2004年至2007年5月，招标代理机构实际收取招标代理服务费占应收招标代理服务费的比例分别为81.5%、79.5%、78.7%、65.5%，呈逐年下降的趋势，压价现象有所抬头。
2004年至2007年5月底，全国代理收入占营业收入的比例在2%左右浮动，招标代理收入占企业营业收入比例较低。
（五）有关招标代理机构举报投诉处理情况
2004年至2007年5月底，各地反映招标代理机构的举报投诉共209件，投诉主要涉及问题包括：对评标结果有疑异，业绩、证件造假，超越资质代理、未在政府专家库抽取专家等方面。
二、工程招标代理机构在招标投标活动中发挥的作用
（一）推进了工程建设管理方式社会化、专业化的发展
工程招标代理机构是在《招标投标法》颁布之后应运而生的新事物，它的引入，弥补了我国传统的临时"筹建组"、"指挥部"等工程建设管理模式中存在的弊端，有助于招标经验的积累。工程招标代理制度的推行，加快了我国工程建设管理方式向社会化、专业化方向转变的步伐，建立了工程建设各方主体之间相互协作，相互制约、相互促进的工程管理运行机制，推进了我国工程建设组织实施方式的改革。
（二）降低了工程造价，提高了投资效益
招标代理制在房屋建筑和市政基础设施工程中得到普遍施行，在交通、铁道、水利、电力、机电、冶金等领域也不同程度实行，尤其是在2008奥运场馆、三峡工程、青藏铁路、南水北调等一批国家重点工程和大中型建设项目上，工程招标代理制发挥了较好的作用，推进了项目顺利施行。
（三）保证了招投标活动及相关文件的合法性
作为一支专业机构，招标代理机构能够在满足招标合理要求的前提下，按照招投标相关法律法规的规定，力争使招投标过程中主要环节与法律法规的要求不冲突，并保证招投标活动及相关文件的合法性，维护招投标活动中当事人的合法权益和招标投标活动的顺利进行，提高了招投标工作效率，且通过招标代理实践经验积累，业务能力得到磨练，企业的专业化程度不断增强，促进了招投标文件质量的不断提高，更进一步保证了招投标活动及相关文件的合法性。
三、当前招标代理机构存在的主要问题及原因分析
（一）招标代理机构代理行为不规范
1.个别招标代理机构背离了公平、公正的原则。有的招标代理机构过分迎合业主意愿，如暗中为业主规避招标、肢解发包工程等违法、违规行为出谋划策。还有的招标代理机构无原则的迁就业主的不正当要求，不能站在中间立场严格执行法律、法规的有关规定。
2.招标代理服务收费普遍较低。按照国家规定，招标代理收费可以在国家标准上下浮动20%，但这次调查统计显示，实收费用平均为国家收费标准的60%左右，甚至个别企业为承揽该项目中的其他项目管理业务，以"零收费"方式抢占招标代理市场。
3.部分招标代理机构存在乱收费现象。除国家规定的招标代理费外，还出现了对投标人收取的名目繁多的其他收费，如投标报名费、资格预审费、招标文件购置费等其他收费，且收费过高，没有统一收费标准，完全由招标代理机构自己决定，少则几百元，多则上千元，加重了投标单位经济负担。
（二）部分招标代理机构从业人员综合素质和业务能力有待进一步提高
目前招标代理从业人员水平参差不齐，部分人员没有经过招标投标法律法规、工程招投标业务程序的培训和学习，不具备从事工程招标代理工作的综合素质；部分人员为赶进度、节省时间，忽视各类工程招标文件的差异性，在编制招标文件时照葫芦画瓢，生搬硬套，甚至部分内容基本雷同。
（三）部分企业存在超资质范围和挂靠现象
目前市场上部分代理机构存在超越资质证书范围从事代理活动现象，有的乙级和暂定级资质超越法规规定的范围承接任务；有的出借、出卖、转让资格证书、图章或允许他人以挂靠方式承揽业务，放松管理，扰乱市场，这种现象在驻外省市设立的分支机构中较为突出。
产生上述问题主要有以下五种原因造成：
一是部分招标代理机构未实现改制脱钩。目前，一些地方和部门仍有招标代理机构与行政主管部门有隶属关系或其他利益关系，尚未实现改制脱钩。这类现象的存在，破坏了公平竞争的市场秩序，影响了招标代理任务的优化配置，不利于招标代理市场的健康发展，便于领导干部利用职权直接干预插手招标代理活动，谋取非法利益，使招标代理机构背离公平、公正的原则。
二是招标代理机构竞争激烈。按照行政许可法的规定，凡是符合条件的招标代理机构均可获得相应的资质证书，没有数量限制。当前，部分地区招标代理机构数量增长较快，超出本地区固定资产投资规模增长速度，在资格复审前难以将不符合条件的企业清出市场，以致出现部分地区"僧多粥少"的现象。
三是招标代理市场信用体系建设滞后。从全国看，招标代理信用数据的采集、处理、发布平台的建设仍处于起步阶段，各省、市间信用数据达不到互通、互查、互用和互认，社会公众查不到企业的诚信守法信息和不良行为记录，"诚信者彰、失信者惩"的机制不够健全，社会失信成本太低，以致部分企业为了追逐利益，大胆违背诚信，产生了一些失信行为，如弄虚作假、出借资格证书等。
四是招标代理机构缺乏行业自律的约束。招标代理机构的培育和发展，在行业发展的起步阶段，政府行政力量的支持是十分重要的。但是随着行业的发展，仅有行政的约束还远远不够，还需充分发挥行业自律的作用。行业自律通过制定行规行约，职业道德准则、职业标准准则等规章制度对行业内企业产生约束效力。目前招标代理机构正缺乏行业自律的约束，企业在进行自律时没有可遵循的依据，无法站在行业的高度来思考进行自我管理，自我约束，自我促进，影响了整个行业的发展。
五是招标代理机构多头监管，部门分割。按照《招标投标法》的规定，工程建设项目招标代理机构资格由建设行政主管部门认定，这里的工程既包括房屋建筑工程，也包括铁道、水利和交通等专业工程，既包括国有投资的工程，也包括私人投资的工程。但是，调研中大家也反映，一些部门在没有法律依据的情况下，另行设立了招标代理机构资格，造成招标代理资格认定的重复和交叉认定，既增加了企业的负担，又造成招标代理市场的分割，影响统一、开放市场的形成。
四、下一步规范发展的建议
（一）进一步完善工程招标代理管理的政策法规
完善招标代理政策法规体系是培育和发展招标代理市场的重要内容，是规范招标代理活动的重要前提和法律基础。要进一步完善招标代理的管理办法，出台招标代理管理实施细则，提出招标代理机构动态监管的可操作性意见，规定实施市场清出的条件，明确招标代理机构不良行为的种种表现和综合评价指标体系，使得在对不良行为的定性和行政处罚方面有充分的依据，并细化招标代理违法违规相应的处罚条款，利于加强管理，通过相关政策法规的健全完善，弥补漏洞，依法加强招标代理机构的管理，推进招标代理行业健康有序发展。
（二）培育和完善招标代理市场，促进代理机构优胜劣汰
培育和完善招标代理市场，需要政府、行业协会和企业共同努力。在保证满足工程建设需求的前提下，招标代理机构数量增加的同时，要更加注重机构质量的提高，应加强对招标代理机构业绩的评估和考核，加大从业人员业务素质的培训和法律意识的强化，提高企业自律和诚实守信意识，推动招标代理机构整体实力的提升，并充分利用市场调节手段，促进代理机构的优胜劣汰，达到稳定市场发展、加速招标代理行业成长的目的。
对于今后发展招标代理机构，尤其是新进入招标代理市场的企业，建议从政策上可以引导现有的工程咨询类企业拓展业务，在原有工程咨询业务基础上增加招标代理业务，这比新成立或从业务相关度较远的行业转型从事招标代理业务，更有优势和潜力，也能促使新进入的暂定级招标代理机构站在更高的起跑线上，有利于招标代理行业的发展。
（三）严格招标代理机构市场准入清出制度，加大监管力度
严格招标代理机构市场准入清出。加强对招标代理机构从注册资金、专职人员、劳动合同、社会养老保险、业绩等进行严格把关，尤其审查其真实性，对符合资质要求的企业给予办证，对弄虚作假的企业和个人应加大打击力度，予以严厉处理；对与行政机关有隶属关系的招标代理机构，限期要求脱钩，防止利用行政资源垄断市场；对于已经取得招标代理机构资格的企业，要加强对其资格的动态监管，采取不定期抽查、随机抽查等方式，保证其人员等符合资格条件要求，发现资金和人员不符合要求的，及时给予降低等级或者吊销资格证书的处罚，保障招标代理机构符合相应资格等级要求。
加强对建设工程招标代理活动的监督管理，严厉打击挂靠、出让招标代理资格证书行为，以及招标代理机构参与串通投标、虚假招标等违法违规行为，要进一步明确招投标代理责、权、利，从制度上促进招投标各主体相互监督、相互制约，对招标代理机构中介不中的行为予以严肃处理。
（四）加强招标代理队伍建设，提高从业人员综合素质
提高人员素质是提高招标代理机构工作水平的关键。要完善招标代理专职人员培训继续教育制度，加强对代理机构从业人员的培训，提高从业人员的业务素质和职业道德水平。结合建筑市场发展和招投标工作需要，定期或不定期地开展岗位培训，组织学习相关法律、法规和规范性文件，更新知识，提高业务水平；强化其依法代理意识、诚实守信意识、强化优质服务意识、强化清正廉洁意识；定期对招标代理从业人员的专业知识、法律知识等能力进行考查，推进人员的优胜劣汰，真正达到专业化机构人员的素质要求；制定从业人员从业规范和行为准则，对于违法违规行为，由当地招投标监管部门依法对其处罚。
（五）加强信息化建设，建立健全招标代理行业信用体系
加强招标代理行业的信息化建设，构筑代理机构信息平台，建立招标代理数据库，对代理机构资格实施动态监管，将代理机构的基本情况、业绩情况、奖罚情况、从业人员情况、投诉记录及处理情况等录入数据库，使之与现有各项规章制度相配套，适应行业管理的需要，并在网上公布，纳入社会监督的范畴，这在一定程度上解决了分支机构监管难的问题，有助于各地建设行政主管部门加强对外地招标代理机构的登记备案管理。
建立健全招标代理市场诚信机制，加快招标代理信用体系建设，推行招标代理机构网上公告，严格执行招标机构业绩考核制度，对发生违法违规的招标代理机构要给予网上公示、通报批评、暂停或取消个人及单位的执业资格，直至降低、吊销资质，清出代理市场。
（六）充分发挥行业协会作用，强调推进行业自律
行业协会可立足于行业维护和保障社会公众利益的根本宗旨，切实履行"服务、监督、管理、协调"的职责，在构筑招标投标自律机制、规范招投标活动、建立统一的市场、创造公平竞争的市场经济秩序等方面发挥更好的作用，通过行业自律等手段来弥补当前政策法规的颁布跟不上形势发展的缺陷，约束招标代理机构及其从业人员的代理行为和职业道德，抵制失信、违规、违法行为，形成优势互补，分工合作的良好的行业管理格局，推动整个招投标行业向前发展。
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