浅谈三峡工程合同变更管理
摘要：工程变更管理是施工过程合同管理的重要内容，工程变更常伴随着合同价格的调整，是合同双方利益的焦点，因此，合理确定并及时处理好工程变更，既可以减少不必要的纠纷，保证合同的顺利实施，又有利于业主对工程造价的控制。由于三峡工程的建设周期长，涉及的经济法律关系复杂，工程受自然条件和客观因素的影响大，导致工程项目的实际施工情况相对项目招标投标时的情况会发生一些变化，故工程变更在施工过程中不可避免。
1、工程变更的分类
1.1定义
工程变更是指合同实施过程中由于各种原因引起的设计变更、合同变更。包括工程量变更、工程项目的变更、进度计划变更、施工条件变更以及原招标文件和工程量清单中未包括的新增工程等。项目管理者联盟文章，深入探讨。
《三峡大坝和电站厂房二期工程土建与安装施工招标文件》规定：合同履行过程中，在规定的权限内监理单位认为有必要，可以指示承包人进行以下范围的变更，但下述变更不应以任何方式使合同作废或无效。即：
增加或减少合同中约定的工程量；
省略工程（但被省略的工作不能转由业主或其他承包人实施）；
更改工程的性质、质量或类型；
更改一部分工程的基线、标高、位置或尺寸；
进行工程完工需要的附加工作；
改动部分工程的施工顺序或施工时间；项目管理者联盟文章，深入探讨。
增加或减少合同的工程项目。
从以上变更的类型可以看出，工程变更的范围很广，但由于各种原因的变更最终往往表现为设计变更，且考虑到设计变更在工程变更中的重要性，故按照《建筑工程施工合同（示范文本）》的规定，通常将工程变更分为设计变更和其他变更两大类。目前，三峡工程的工程变更分类也基本如此。
1.2设计变更
设计变更主要包括：增加或减少合同中约定的工程量；更改工程有关部分的基线、标高、位置或尺寸；改变有关工程的施工时间或施工顺序；其他有关工程变更需要的附加工作。这些变更均涉及到设计图纸或技术规范的改变、修改或补充。基于以上变更的类别，在三峡工程建设实践中，依据变更的具体内容及重要程度，设计变更又分为三大类：
重大设计变更。指涉及三峡工程总体的工程规模、特性、标准、枢纽总体布置、主要设备选择、已经批准的总工期及阶段性工期等项改变的设计变更。
重要设计变更。指涉及单位工作的布置、调整、建筑物结构形式的改变等内容的设计变更。
一般设计变更。指涉及分部分项工程细部结构及局部布置的改变、施工详图的局部修改以及施工中一般设计问题处理引起的改变等内容的设计变更。
设计变更必须有监理单位的设计变更通知，承包人才能执行；未经监理单位同意，承包人不得擅自对原工程设计进行变更。
1.3其他变更
除上述设计变更外，其他导致合同内容发生实质性变化的变更均属于其他变更，如合同双方对工程质量要求的变化（高于强制性标准）、对工期要求的变化、施工条件和环境的变化导致施工机械和材料的变化等。
这类变更应当由业主和承包人平等协商、签署变更协议后，方可由监理工程师监督承包人按变更协议执行。
项目管理者联盟，项目管理问题。
2、工程变更的审查
2.1审查的授权
审查和批准工程变更是业主给监理工程师的一项授权，业主可以通过监理合同的有关条款对监理工程师的上述权力进行限制或通过业主的监督和审查来进行进一步的管理。
三峡工程的变更管理工作中，业主通过《三峡工程建设监理统一管理办法（试行）》规定了审查设计变更的监理工作原则，并对不同种类设计变更（重大、重要、一般）的分类、提出设计变更建议书的内容及期限、设计变更建议的审查原则及期限、设计变更的批准权限、设计变更的实施程序等内容均作了详细规定，要求监理单位严格执行。监理单位根据该管理办法及监理合同的要求，编制了《工程变更监理实施细则》，针对变更项目的确定、变更费用的处理程序以及变更费用的审核办法等内容制定了详细的处理办法和工作流程。
2.2业主的管理
业主要求监理单位内部，加强对工程量、施工方法和预算各专业之间的协调，由主管现场的监理人员审核工程量和施工方法，由预算人员审核价款，确保工程量及价格的可审性。
业主要求监理单位在对变更形成初步审核意见、报业主审批前，应就审核的工程量、施工办法与施工单位充分交换意见，使其尽量准确。
（3）经过业主项目部及合同管理部对变更工程项目、工程量和合同价款合理性的再次审核，力求变更工程的结算既有合同依据，又公平合理，能够客观地反映施工成本以及竞争、供求等因素对价格的影响，使工程总造价控制在概算或投资估算的范围之内。
2.3监理的措施
审查工作中，监理可采取的主要控制措施有：
对变更的经济技术合同性进行全面的比较分析，以确定变更的必要性；
定量的分析预测变更对合同价以及工程项目总造价的影响控制；
提出变更建议书，协助和协调业主对变更进行的谈判及变更处理工作；
发布变更令，监督变更的执行。
3、工程变更的处理程序
3.1一般程序
以设计变更为例，按照《三峡工程建设监理统一管理办法（试行）》的规定，变更的一般处理程序为：
变更的提出。三峡工程建设中，为设计的优化、设计问题的处理、或为施工中实际情况及其变化的需要等，设计单位、承包人、业主和监理单位都可以而且必须是向监理单位（设计单位也可通过业主向监理单位提出）提出书面的设计变更的要求和建议书。项目管理者联盟文章，深入探讨。
变更建议的审查。参与工程建设任何一方提出的设计变更要求和建议，必须首先交由监理单位审查，分析研究设计变更经济、技术上的合理性与必要性后，提出设计变更建议的审查意见，并报业主。监理单位在审查中应审定变更建议书中提出的变更工程量清单，对变更项目的单价与总价进行估价，分析因变更引起的该项工程费用增加或减少的数额。另外，监理单位还应充分与业主、设计单位、承包人进行协商，做好组织协调工作。
变更的批准。变更的批准按其类别分别确定。重大设计变更由国家指定的机构批准；
重要设计变更由业主组织最终审查后批准；一般设计变更，在业主授权范围内由监理单位审查批准，报业主备案，属业主授权范围外的，由监理单位组织审查，业主单位批准。特殊紧急情况下的设计变更一律由监理单位审查批准，报业主备案。
（4）变更的实施。经审查批准的变更，仍由原设计单位负责完成具体的设计变更工作，并应发出正式的设计变更（含修改）通知书（包括施工图纸）。监理单位对设计（修改）变更通知书审查后予以签发，同时下达设计变更通知。在组织业主与承包人就设计变更的报价及其他有关问题协商达成一致意见后，由监理单位正式下达设计变更指令，承包人组织实施。
特殊情况处理
在业主和承包人未能就工程变更的费用等方面达成协议时，监理单位可提出一个暂定的价格，作为临时支付工程款的依据。该工程最终结算时，应以业主和承包人达成的协议为依据。例如，三峡二期工程IIA标段排砂孔和电站进水口通气孔，设计孔径分别为750mm和1500mm，由于孔径小，采用现浇成型施工无法拆模，经设计变更，同意改现浇为预制砼施工。未达成变更协议前，按现浇砼合同价作为暂定价格临时支付工程款；最终结算时，按双方最终核定的预制砼单价进行补差。该变更的处理即为特殊情况下变更处理程序的实际运用。
4、工程变更的处理原则
4.1变更合同量清单的审查与处理
《三峡大坝和电站厂房二期工程土建与安装施工招标文件》规定：原合同清单中有项目和单价的，如果发生变化，致使该分项工程经审查的实际工程量超过原合同此分项工程量的15%（不含15%），应按业主的规定办理变更合同量清单的审查，再据以填列工程月报表和价款结算单。工程量变化在15%以内的，或原合同有项目和单价，实际施工时，仅因规格和型号发生变化，经业主和承包商协商后可使用就近单价，并按业主要求提交工程量调整清单。
4.2确定变更价款本文转自项目管理者联盟
《建设工程施工合同（示范文本）》规定，变更合同价款按下列方法进行：
合同中已有适用于变更工程的价格，按合同已有的价格变更合同价款；
合同中只有类似于变更工程的价格，可以参照类似价格变更合同价款；
合同中没有适用或类似变更工程的价格，由承包人提出适当的变更价格，经监理工程师确认后执行。
基于以上原则，三峡工程变更管理工作中，处理工程变更价款的具体方法分为两类：一类是合同中有相应计价项目时的变更，另一类是合同无相应计价项目时的变更。
4.2.1合同中有相应计价项目时的变更工程定价定价方法。当合同中有相应的计价项目时，原则上采用合同中工程量清单的单价和价格，即按其相应项目的合同单价作为变更工程的计价依据。此时，可将变更工程分解成若干项与合同工程量清单对应的计价项目，然后根据其完成的工程量及相应的单价办理变更工程的计量支付。
单价和价格的采用具体分为以下几种情况：①直接套用。即从工程量清单上直接拿来使用；②间接套用。即依据工程量清单，通过换算后采用；③部分套用。即依据工程量清单，取其价格中的某一部分使用。
（2）做到公平合理。施工过程中，工程任何部分的标高、基线、位置、尺寸的改变引起的工程变更，以及设计变更或工程规模变化而引起的工程量增减均可按上述原则来定价。因为合同工程量清单的单价和价格系由承包人投标时提供，用于变更工程，容易为业主、承包人及监理工程师接受，从合同意义上讲也是比较公平的。这样既能保持合同履行的严肃性，有效地发挥通过招标而产生的合同价格的作用，又能有效地避免双方协商单价时的争议以及对合同正常履行带来的影响，且只要合同单价公平合理，这一原则亦公平合理的。若合同单价不合理时，按上述原则计价时可能给业主或承包人带来不利影响（单价偏高时对业主不利、单价偏低时对承包人不利），但只要不违背公平原则或出现显失公平的现象，则上述计价原则仍应坚持。
（3）实例说明。厂坝二期工程增加限裂钢筋的工程变更，由于砼施工过程中，为防止长间歇块产生裂缝，以及仓面发生表面裂缝后为防止裂缝发展，承包人根据设计要求及监理指示增设了限裂钢筋。对于设计变更要求增设的钢筋，属于工程量清单项目，直接套用合同单价；对于仓面出现裂缝后为防止裂缝发展而增设的钢筋，由于裂缝原因复杂，责任难以划分，风险应由业主和承包人分担，故虽属于工程量清单项目，但只能部分套用合同单价，即补偿合同单价中的直接费及税金。
4.2.2合同中无相应计价项目的变更工程定价本文转自项目管理者联盟
（1）以计日工为依据定价。
《三峡大坝和电站厂房二期工程土建与安装施工招标文件》规定：监理单位认为有必要时，可以通知承包人以计日工的方式进行任何一项变更工作。其金额应按承包人在投标书中提出并经业主确认后列入合同文件的计日工项目及单价进行计算。
项目管理者联盟文章，深入探讨。
这种方式适用于一些小型的变更工作，此时可分别估算出变更工程的人工、材料及机械台班消耗量，然后按计日工形式并根据工程量清单中计日工的有关单价计价。对大型变更工作而言，这种计价方式并不适用。一方面它不利于施工效率的提高，另一方面，难以准确核定发生的计日工数量。
（2）协商确定新的单价。
这是合同中无相应计价依据时的常见做法。协商确定单价的方法通常有以下两种：
①以合同单价为基础，按照与合同单价水平相一致的原则确定新的单价或价格。该方法的特点是简单且有合同依据。但如果原单价偏低，则得出的新单价也会偏低，反之，原单价偏高，则得出的新单价也会偏高。所以其确定的单价只有在原单价是合理的情况下才会相对合理，当原单价不合理（有不平衡报价）时，该方法对增加的工程量部分的定价是不合理的。
②以概预算方法为基础，重新编制工程项目报价单，采用现行的概预算定额，用综合单价分析表的形式，比照投标报价的编制原则进行编制。这种方法适用于新增工程的定价。
5、处理工程变更的意义
合理处理工程变更能促进合同管理的深化和细化。
工程变更为承包商摆脱合同价偏低困境，扩大自身利润提供了机会，也为业主和监理单位进行管理和控制带来了很大的难度。因此，要搞好工程变更的管理和控制，首先，监理单位应严格按照变更的处理程序和处理原则开展审查工作，确保变更工程项目、工程量和变更单价的合理性。其次，审查时，应对承包人的合同造价进行深入的分析和评估，确定该项目的成本以及承包人可能获得的预期利润，不仅加强单价合理性分析，而且加强对工程总造价的管理和控制，并注意由此引起的其他索赔和反索赔的可能性，确保工程总造价的公平与合理。
合理处理工程变更是投资控制的主要环节。
近几年三峡工程的合同管理工作，由于重视和加强了对工程变更的管理，尤其是结算阶段项目主管部门及合同管理部对工程变更的管理，通过多次审核，层层把关，取得了一定的经济效益。以2002年为例，该年度合同管理部共处理合同变更及索赔239项，包括左厂1#～6#机蜗壳安装焊缝探伤费用、输水洞灌浆工程、临时船闸升船机二期工程升船机上闸首预应力锚索、临时船闸升船机二期工程帷幕化学灌浆、坝苏路两侧边坡修整等多个大型变更项目，在项目主管部门申报工程变更合同金额的基础上，经过审核，核减金额2194万元，接近申报变更金额的6.86%，由此可见，加强工程变更管理，不仅减少了工程变更的数量，避免了不合理变更，而且降低了工程造价，节省了工程投资。
（3）合理处理工程变更，维护业主和承包人的合法权益，能促进工程的顺利实施。
鉴于工程变更管理是施工过程合同管理的重要内容，工程变更常伴随着合同价格的调整，是合同双方利益的焦点，因此，合理确定并及时正确处理好工程变更，既可以减少不必要的合同纠纷，保证施工合同的顺利实施，又有利于业主对工程造价的控制。
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