对建立注册安全工程师执业资格制度法律体系的探讨

摘要：我国的执业资格制度是1993年提出的，至今我国已建立了包括注册安全工程师在内的30多个执业资格制度。注册安全工程师执业资格制度于2002年9月在我国开展以来，已顺利推行了3年多的时间。全国现有11000多人通过认定或考试获得《中华人民共和国注册安全工程师执业资格证书》。报名参加2005年全国注册安全工程师执业资格考试的有86000多人。可以预见，在今后几年的时间里，将有数万人取得注册安全工程师执业资格。但注册安全工程师执业资格制度在我国刚刚起步，如何推进注册安全工程师执业资格制度，如何确立注册安全工程师的法律地位，还需要出台一系列的政策。本文仅就建立健全注册安全工程师执业资格制度法律体系进行了探讨。
    关键词：注册安全工程师，执业资格，法律体系
    Study on the Establishment of Jurisprudence for
    the Certified Safety Engineers System
    FAN Jing-guang，WEI Xin，WANG Yu-hang and Liang Wen-qi
    （ China Academy of Safety Sciences and Technology， Beijing 100029 ）
    Abstract：  More than 30 certified qualification system including Certified Safety Engineers （CSE） system have been established in China since 1993. Since the implementation of the CSE system in Sep. 2002， more than 11000 people have achieved the qualification of CSE. In 2005， more than 86000 people took the examination for CSE qualification. It might be anticipated that tens of thousand people would acquire qualification of CSE in following years. However， how to further promote the CSE system and how to establish their legal status. It is necessary to develop a complete set of policies. In this paper study on the establishment of jurisprudence for the CSE system was conducted.
    Key words： Certified safety engineer   Certified qualification    Jurisprudence
    1 前言
    执业资格是专业技术人员从事某一特定专业技术工作应具备的学识、技术、能力和职业道德的必备标准。执业资格制度是市场经济国家对专业技术人员管理的通行做法。在市场经济比较发达的国家或地区，对涉及公众生命和财产安全的职业实行执业资格制度已有150多年的历史，形成了一套完整的法律体系和管理体系。如美国、英国、加拿大、日本等国家都建立了注册建筑师、注册工程师等执业资格制度，并形成了严格的考试、注册及执业的管理制度。
    我国的执业资格制度是1993年党的十四届五中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的。1994年，国家人事部与劳动部共同协商，联合下发了有关实施执业资格制度的分工意见，并经国务院批准，把管理专业技术执业资格制度作为人事部的一项职能任务。国家将专业技术人员职业资格分为从业资格和执业资格两类。目前，我国已建立了包括注册安全工程师在内的30多个执业资格制度。
    自国家人事部、国家安全生产监督管理局于2002年9月3日联合印发《注册安全工程师执业资格制度暂行规定》以来，注册安全工程师执业资格制度在我国已顺利推行了3年多的时间。目前全国已有11000多人通过认定或考试获得《中华人民共和国注册安全工程师执业资格证书》。报名参加2005年全国注册安全工程师执业资格考试的有86000多人。可以预见，在今后几年的时间里，将有数万人取得注册安全工程师执业资格。
    但注册安全工程师执业资格制度在我国刚刚起步，如何完善注册安全工程师执业资格制度，如何提高注册安全工程师的法律地位和充分发挥其作用，还需要出台一系列的相关政策。本文仅就建立健全注册安全工程师执业资格制度法律体系进行了探讨。
    2 法律体系框架设想
    我国注册安全工程师执业资格制度法律体系框架设想如图所示。

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注册安全工程师执业资格制度法律体系框架

    3 国家法律
    3.1 起草实施《中华人民共和国注册安全工程师法》
    国外对社会通用性强，涉及到公众利益和生命财产安全，对社会和经济发展影响较大的执业资格制度，绝大多数国家是通过立法进行管理的，一般包括执业医师、执业药师、注册建筑师、注册会计师、律师等专业。另外，部分国家如加拿大、澳大利亚的部分州制定有《工程师法》。我国已经颁布了《会计师法》、《教师法》、《律师法》、《医师法》等个人执业资格性法律。
    《中华人民共和国注册会计师法》于1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，同日以中华人民共和国主席令第13号公布，于1994年1月1日起施行。
    《中华人民共和国教师法》于1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，同日以中华人民共和国主席令第15号公布，于1994年1月1日起施行。
    《中华人民共和国律师法》是1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过后颁布实施的。此后，根据2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议《关于修改〈中华人民共和国律师法〉的决定》进行了修正。
    《中华人民共和国执业医师法》于1998年6月26日第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，同日以中华人民共和国主席令第五号公布，自1999年5月1日起施行。
    近些年来，我国安全生产形势十分严峻，重、特大事故接连发生，每年因各类事故死亡高达13万余人，另有近百万人伤残。并且在各类伤亡事故当中70%的事故是发生在非公有制的中小企业中。据专家估计，近几年我国每年因工伤事故和职业病给国家带来的经济损失达2500亿元以上，占GDP的2.5%左右。造成上述状况的重要原因之一是许多企业，特别是非公有制的中小企业，还没有一支过硬的企业安全管理专业技术人员队伍，普遍存在着安全工作无人管和不会管的问题[1，2].
    因此，若能尽快起草实施《中华人民共和国注册安全工程师法》，以法律的形式确定注册安全工程师的法律地位、权利、责任和义务，将会对改善我国严峻的安全生产形势起到积极的促进作用。
    3.2 修正或修订《安全生产法》
    目前，注册安全工程师执业资格制度在我国刚刚起步，起草实施单独的有关注册安全工程师执业资格制度的法律，时机尚不太成熟。但《中华人民共和国安全生产法》颁布实施已3年多，在这3年的时间里，《安全生产法》的有效实施对稳定和改善我国的安全生产状况起到了举足轻重的作用。因此在修正或修订《中华人民共和国安全生产法》时，明确提出实施注册安全工程师执业资格制度是切实可行的[3].
    在下一步修正或修订《安全生产法》时可考虑补充下列内容：
    在第一章总则中明确提出在我国实施注册安全工程师执业资格制度。
    在第十九条中补充：“生产经营单位中安全生产管理、安全工程技术工作等岗位，必须配备一定数量的注册安全工程师，或者委托具有国家注册安全工程师执业资格的人员提供安全生产管理服务。”
    在第二十条中补充：“生产经营单位中安全生产管理机构负责人和专职安全生产管理人员应当具备注册安全工程师执业资格。”
    将《安全生产法》第六十二条修订为：
    “承担安全评价、认证、咨询、培训、检测检验等为安全生产提供技术服务的中介机构必须配备一定数量的注册安全工程师，应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测检验等结果负责。”
    4 国务院行政法规
    4.1  其他执业资格相关行政法规
    由于全国人大立法程序比较复杂，我国有不少执业资格制度的建立首先是从颁布实施国务院行政法规做起的。如在注册会计师资格制度建立之初，于1986年7月3日国务院以国发[1986]68号文件发布了《中华人民共和国注册会计师条例》。
    1995年9月，《中华人民共和国注册建筑师条例》以中华人民共和国国务院令第184号颁布实施，确立了注册建筑师的法律地位，明确了注册建筑师教育、报考、考试、合格及执业等标准。也就是说，注册建筑师执业资格制度建立之始，就已纳入法制化、规范化的轨道。1996年7月建设部有制定颁布了《中华人民共和国注册建筑师条例实施细则》，具体明确了注册建筑师考试资格条件、考试办法及注册建筑师执业及管理办法等。
    1995年12月12日，《教师资格条例》以中华人民共和国国务院令第188号发布实施，
    确定了教师资格分类与适用、资格条件、资格考试、资格认定等。2000年9月23日教育部令第１０号又发布了《教师资格条例实施办法》，对教师资格考试、资格申请和资格认定等作了具体规定。
    4.2 起草颁布《中华人民共和国注册安全工程师条例》
    如前所述，注册安全工程师执业资格制度在我国尚属新生事物，起草实施单独的有关注册安全工程师执业资格制度的法律，目前时机尚不成熟。因此，目前在修正或修订《安全生产法》的同时，可以借鉴注册会计师和注册建筑师等执业资格制度，在国家人事部和原国家安全生产监督管理局联合印发的《注册安全工程师执业资格制度暂行规定》和《注册安全工程师执业资格考试实施办法》以及原国家安全生产监督管理局颁发的《注册安全工程师注册管理办法》的基础上，及时起草和颁布《中华人民共和国注册安全工程师条例》，以确立注册安全工程师的法律地位。
    在《中华人民共和国注册安全工程师条例》中明确注册安全工程师考试资格条件、注册和继续教育要求，特别是注册安全工程师的执业范围和执业标准，以及在中央企业和高危行业的安全生产管理岗位强制配备注册安全工程师等。待时机成熟后，起草“中华人民共和国注册安全工程师法”，将注册安全工程师执业资格制度纳入法制化、规范化的轨道[4]。
    5 部颁规章
    注册安全工程师执业资格制度主要涉及注册安全工程师执业资格考试、注册安全工程师注册、注册安全工程师继续教育、注册安全工程师执业以及注册安全工程师中介机构管理等项工作，为了促进注册安全工程师执业资格工作的规范化管理，上述各项工作均需制定和颁布相应的部门规章或法规性文件。
    5.1 《注册安全工程师执业资格考试实施办法》
    在举行首次全国注册安全工程师执业资格考试之前，国家人事部和原国家安全生产监督管理局于2003年8月，联合出台了法规性文件《注册安全工程师执业资格考试实施办法》，确定了注册安全工程师执业资格具体的考试科目和考试办法等。今后，随着注册安全工程师执业资格考试工作的进展，应定期补充或修订有关内容。
    5.2《注册安全工程师注册管理办法》
    根据《注册安全工程师执业资格制度暂行规定》的要求，具有注册安全工程师执业资格的人员必须注册登记后，才能以注册安全工程师的名义执业。因此，在对首批具有注册安全工程师执业资格的人员进行注册登记之前，原国家安全生产监督管理局于2004年5月，以局12号令的形式公布了《注册安全工程师注册管理办法》，主要规定了注册安全工程师的初始注册、续期注册和变更注册的注册管理以及注册安全工程师的权利和义务等。根据注册安全工程师执业资格制度工作的长远规划，在对其修订时，应补充注册安全工程师重新注册和分专业注册的相关内容[5].
    5.3《注册安全工程师继续教育管理办法》
    根据《注册安全工程师执业资格制度暂行规定》的要求，注册安全工程师的管理是动态的，获得了注册安全工程师执业资格也不是终身制。随着安全工程科学技术的发展，注册安全工程师还要参加继续教育，不断更新知识，提高业务水平，并定期接受延续注册的审核。因此，国家安全生产监督管理总局于2005年4月又下发了《关于做好注册安全工程师继续教育工作的通知》（安监总厅字[2005]15号），对注册安全工程师继续教育工作作了补充规定。但此文件为工作文件，法律效力较低，为了激励安全工程技术人员的不懈努力，促进安全生产管理和安全工程技术队伍整体素质的提高，今后可以考虑以总局令或法规性文件的形式颁发《注册安全工程师继续教育管理办法》。
    5.4《注册安全工程师执业管理办法》
    绝大部分注册安全工程师是在生产经营单位中安全生产管理、安全工程技术工作等岗位或在相关中介机构为生产经营单位的安全生产提供技术服务工作，因此，实施注册安全工程师执业资格制度工作的重心应是注册安全工程师的执业管理。但目前对于注册安全工程师的执业管理仅在原国家安全生产监督管理局公布的《注册安全工程师注册管理办法》中有所提及，尚未颁发专门的《注册安全工程师执业管理办法》，因此，若在短期内不能颁布实施《中华人民共和国注册安全工程师条例》的情况下，国家安全生产监督管理总局可以考虑尽快以部门规章的形式，颁布实施《注册安全工程师执业管理办法》。
    《注册安全工程师执业管理办法》中应重点包含以下内容[6]：
    （1）注册安全工程师的执业范围
    除了在国家人事部和原国家安全生产监督管理局联合印发的《注册安全工程师执业资格制度暂行规定》和原国家安全生产监督管理局颁发的《注册安全工程师注册管理办法》中提及的执业范围外，还应包括安全防护装置的检测检验、工程设计的安全审核、安全技术人员培训及职业安全健康管理体系认证等。
    （2）注册安全工程师的强制配备
    要求在今后3年内，配合安全生产许可证的颁发或安全生产许可证有效期满办理延期手续时，首先在中央企业以及矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹和民爆器材等高危行业的生产经营单位的安全生产管理机构强制性配备注册安全工程师，或要求上述生产经营单位安全生产管理机构负责人及专职安全生产管理人员必须具备注册安全工程师执业资格。
    在今后5年内，在其它行业的所有从业人员在300人以上的生产经营单位实行强制配备注册安全工程师制度，要求这些生产经营单位安全生产管理机构负责人及专职安全生产管理人员都必须具备注册安全工程师执业资格。从业人员在300人以下的生产经营单位，则必须配备具有注册安全工程师执业资格的专职安全生产管理人员，或委托注册安全工程师事务所对其进行安全生产管理。
    （3）注册安全工程师的权利
    在要求中央企业以及矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹和民爆器材等高危行业及其他行业生产经营单位的安全生产管理机构逐步强制性配备注册安全工程师的同时，要求各生产经营单位必须做到下列事项：
    a.安全生产事项必须报注册安全工程师进行安全可靠性分析。
    b.每年进行安全生产报告、项目审核、安全资金、生产安全事故处理的审核，必须经注册安全工程师进行审核和签字。
    c.安全生产许可证的年审核报等必须由注册安全工程师签字。
    5.5《注册安全工程师事务所管理办法》
    注册安全工程师注册后，有相当部分注册安全工程师是通过在有关中介机构工作而为生产经营单位的安全生产提供技术服务。特别是《安全生产法》中规定，从业人员在三百人以下的非高危行业企业，可以委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。这里所提及的“具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员”即为注册安全工程师。而注册安全工程师不能以个人的名义执业。因此，需要尽快颁布实施《注册安全工程师事务所管理办法》，以规范注册安全工程师中介机构的管理。
    《注册安全工程师事务所管理办法》的主要内容应包含注册安全工程师事务所的设立条件、变更和终止，注册安全工程师事务所执业及其监督管理等。
    注册安全工程师事务所受生产经营单位的委托，委派其聘用的注册安全工程师为生产经营单位提供安全生产管理或技术服务。注册安全工程师事务所的业务范围除了安全咨询外，也可按照国家有关规定，取得安全评价、安全培训、安全监测检验和安全认证等资质。换言之，注册安全工程师事务所可以是一个集安全咨询、安全评价、安全培训、安全监测检验和安全认证于一身的服务机构。
    6 结论
    鉴于我国注册安全工程师执业资格制度发展现状，建议尽快颁布实施《注册安全工程师执业管理办法》和《注册安全工程师事务所管理办法》两个部门规章。与此同时，将《中华人民共和国注册安全工程师条例》列入国务院行政法规立法规划，及时起草颁布《中华人民共和国注册安全工程师条例》。待条件成熟后，颁布实施《中华人民共和国注册安全工程师法》。
    总之，为了加强和稳定注册安全工程师队伍，使他们能够完成法律赋予他们的安全生产任务，使注册安全工程师真正能成为一个有吸引力、受尊敬、有前途的职业，国家有关部门应尽快建立健全注册安全工程师执业资格制度法律体系，以提高注册安全工程师的地位和待遇，保障我国注册安全工程师执业资格制度的顺利与健康发展。
    参考文献
    1.孙华山。 实施注册安全工程师执业资格制度意义重大。 中国职业安全卫生管理体系认证2004，（4）4-5
    2. 樊晶光，王宇航。 中国企业安全生产培训工作存在的问题及对策。中国安全生产科学技术  2005，（4）：66-69
    3. 樊晶光。应完善注册安全工程师执业资格制度相关法律法规。劳动保护 2005， （7）：52-53
    4. 黄玉治。注册安全工程师执业资格工作思考。劳动保护 2004，（8）：
    5. 陈勇，王成祥。 实施注册安全工程师执业资格制度过程中的喜与忧。当代矿工 2004，（12）：12-13
    6.樊晶光。对注册安全工程师定位并充分发挥其作用的探讨。中国安全科学学报 2005，15（6）：50-53