涉水工程代建单位的风险与防范措施

　　1、涉水工程的特点及风险特征
　　任何人类活动都有风险，只不过不同的活动面临的风险概率高低不同、风险的影响程度不同而已。工程建设过程一般面临来自自然资源、投资融资、工程技术、外部环境等方面的风险。这些风风险中，有些是自然界施加给人类的，需要有关各方共同面对，有些是建设各方、参建各方之间相互影响造成的，需要各方合理分担。涉水工程包括水利、水电、河海工程等直接建在水中、水上或水边，建设过程直接受到水的影响的工程。这类工程涉及的面很广，除水利水电、交通航运等行业外，水厂、污水处理厂等市政工程、大型火电厂、核电厂、抽水蓄能电站等能源工程、国家原油储备基地、煤炭输出基地、大型钢铁企业的矿石转运基地等重要基础设施都是涉水工程或需要配套涉水工程。和一般的建设工程相比，涉水工程具有受洪水、台风、地质等不确定的自然条件影响大、拆迁征地移民等政策处理难度大、工程技术复杂、工期长、投资大等特点，因此，面临的风险更多、损失更大、影响更广。
　　1.1常用的风险对策
　　面对潜在的风险，人们可以采取消极回避、积极控制、主动承担等对策。不同的对策承担的风险不同，需要付出不同的代价，获得的效果也不同。
　　（1）消极回避
　　回避是一种彻底规避的做法，即断绝风险的来源。面对诸多潜在的风险，对于建设项目而言，彻底回避风险往往意味着放弃建设机会。尽管回避是消极的，有时可能不失为一种明智的选择。不过，代建制是建立在项目建设决策已经明确的前提下的建设管理模式，所以消极回避不属于本文的研究范畴。
　　（2）积极控制
　　即对各主要风险因素，积极采取技术上可行、经济上合理的控制措施，降低风险发生的概率，或将风险可能带来的损失控制在最低限度。这是绝大多数建设项目采用的风险防范对策，采用代建制的项目也不会例外。在风险评估中，要解决风险由相关各方合理分担、风险控制成本估算、如何降低风险控制成本等问题。
　　（3）风险转移
　　是主动承担风险的对策之一，即投资者积极面对、主动承担风险，但通过经济手段将风险转移给参建各方，如代建单位、承包单位、设计单位、供应单位等，或通过投保的方式将风险转移给保险机构。风险转移后，风险控制费用也相应地转移给风险承担单位。如建设临时防护工程的费用支付给施工单位、保险费交给保险公司等。
　　（4）风险自担
　　即投资者自己独家承担风险。按照“谁投资、谁受益、谁承担风险”的原则，建设项目的效益是资方的效益（或通过运营管理单位回收），风险也是资方的风险。对于发生频率高、带来损失小的风险，经过风险评估，控制、转移风险的代价都相对较高的情况下，资方常常主动独家自担风险。
　　1.2涉水工程代建单位的风险
　　工程建设的风险是投资方的风险，如果投资方是政府，则政府承担风险；如果有民间资本、金融机构等社会资金投入，则风险应当根据出资比例由各方共同承担。不论投资组成和比例如何，通常资方不会完全自担风险，而往往采取控制、转移等措施。控制、转移风险的成本，如修筑围堰的费用、保险费等，计入项目总投资。风险转移后，承担风险的责任方享有支配风险控制费用和风险利润的权力。
　　代建单位作为建设项目的主要参建方，将是资方风险转移的主要目标。根据各地出台的“政府投资项目代建制暂行管理办法（规定）”，涉水工程建设项目面临的风险将被投资方全部或部分转移给代建方。涉水工程代建单位承担的风险有洪水、台风、地质等不确定因素带来的风险，征地拆迁移民风险，财务风险，市场风险，各方协调风险，资金不能及时到位等风险。项目不同、管理办法不同，代建单位面临的风险也不同。本文将分析涉水工程代建单位共同面临的主要风险及其防范措施，对其它风险仅作一般描述。
　　2、洪水、台风、地质风险及防范对策
　　2.1洪水风险及防范对策
　　水文条件是年际变化很大的随机因素，包括影响内陆水域的陆地水文因素和河口、近海水域的海洋水文因素。涉水工程建在水中、水上或水边，工期往往又比较长，难以在一个枯水季节建成，因此，受水文因素影响比较大。水文因素的不利结果是洪水、潮水、波浪，内陆河道的涉水工程一般采用围堰控制洪水可能带来的风险，河口、近海工程还要采用防浪设施防御海洋水文因素可能带来的潮水、波浪风险。这种随机因素带来的风险是无法规避的，也不可能完全控制，只能在一定限度上加以防御。各行各业都有相应的防御标准，工程设计采取的防御措施采用的就是这些标准。如某水电工程的围堰设计标准是5年一遇，当基坑施工期间发生不超过5年一遇标准的洪水时，围堰将起到防御洪水、控制风险的作用。如果施工期间遇到超过5年一遇的洪水时，洪水将越过围堰进入基坑，淹没围堰内的施工机械、临时设施、建筑物和机械设备，工程被迫停工。等洪水过后，需要排除基坑积水、清理基坑杂物，重新购置施工机械、建设临时设施，直接经济损失巨大，并且明显延长工期。
　　遭遇超标准洪水的风险是业主的风险，如果要把这种风险转移给代建单位，则应支付相应的风险控制成本。否则巨大的风险损失是代建企业难以承受的。建议资方按照设计标准委托给代建单位，将超过设计标准的洪水界定为“不可抗力”，并在合同中明确相关索赔条款，一旦发生，则按照合同条款索赔。如果合同中不明确界定，事后将很难处理，因为把略高于20％的洪水称为“不可抗力”，是很难让人接受的。
　　2.2地质风险及风范措施
　　地质条件也有不确定性，因为不论是可研阶段还是初设阶段，地质勘察的密度总是有限的，总体地质条件如何，主要依赖地质工程师的主观判断，而人对自然界的认知是有限的，难免出现偏差，甚至差错。例如，一条长3000m的引水隧洞，初步设计时按照每300m一个断面进行钻探勘察，根据钻探结果判断隧洞沿线地址条件比较好，无需特殊处理。设计喷锚支护两处，总长度为200m，衬砌长度为1/3，即1000m，设计时按照每300m一个断面进行钻探勘察，根据钻探结果判断隧洞沿线地址条件比较好，无需特殊处理。设计喷锚支护两处，总长度为200m，衬砌长度为1/3，即1000m.这种勘察、设计是允许有误差的，实际地质条件可能比设计的还好，也可能要差一些。
　　建议业主按照Fidic的单价承包条款与代建方签订合同，风险自担，风险利润自己保留。如果代建单位接受了总价委托合同，意味着也接受了风险及相应的风险利润。对于这种风险，代建单位可以采用总价承包的方式，把隧洞施工及相应的风险转移给施工企业。
　　2.3台风风险和防范措施
　　台风是我国东南沿海地区经常遭受的自然灾害，浙江省今年遭受4次大的台风袭击，直接经济损失数百亿元，在建的涉水工程也遭受了重大损失。台风是一种不确定因素，其防范措施也只能是有限度的。建议参照洪水风险的处置办法，处置台风风险。
　　3、征地、拆迁、移民等政策处理风险
　　3.1政策处理风险分析
　　征地、拆迁、移民等政策处理是工程建设最基本的前期工作，也是一项政策性很强的工作，所以通常把这项工作简称为“政策处理”。由于政策处理工作的复杂性和艰巨性，通常需要借助于政府或执法部门的力量才能顺利完成。新的征地拆迁管理办法出台后，强调以人为本，很多项目因为处理不好各方面的利益关系而被迫停工。总投资上百亿元的项目，因为几户人家、甚至几个人的利益（或许是不合理要求）没有得到满足，开工日期一拖再拖。不仅影响建设工期，也严重影响工程的总投资。
　　在现有建设管理体制下，政策处理是资方（政府、也是使用单位）的责任。各地政府都有常设的专门机构——拆迁、安置办公室，往往属下有拆迁公司。城镇范围内的建设项目，资方或法人往往将拆迁工作交由拆迁办、拆迁公司办理，或与他们协商办理。水利水电工程有专门的征地移民管理办法（国务院颁发），广东、湖南等省还制定了相应的管理条例、设有专门的省级机构。三峡、南水北调等大型水利工程专门制定征地移民管理条例，报国务院批准后实施。足见涉水工程征地、移民工作之艰巨。
　　一些地方政府制定的代建制暂行规定没有明确政策处理应该由哪一方负责，《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》第十二条、第（一）款规定，征地、拆迁是代建单位的义务，在网络上能够检索到的暂行规定中，只有郑州市的规定明确征地拆迁由使用单位负责，征地拆迁费用由地方财政部门直接拨付给使用单位。代建单位是从事技术、管理服务的中介机构，法律上不具备强制执行力，对被征地、拆迁的居民缺乏影响力、威慑力。另一方面，由于代建单位不是出资人，被征地、拆迁的居民往往会要价较高（不是你自己的钱，为什么不多给我一点儿呢？），难以协商。
　　3.2政策处理风险对策
　　承担征地拆迁移民风险，是代建单位力所不能及的，需要以资方为主的建设各方客观地面对风险，并合理处置。
　　（1）资方自担风险
　　即出资政府自行组织征地、拆迁，完成后净地交给代建单位，开展代建工作。对于涉水工程建设项目来说，最明智的处理办法是采用两段式代建，初设批复前为第一阶段，初设批复后为第二阶段。征地拆迁移民工作由资方自行组织完成。“政策处理”由“政策制定者”――政府来处理是最合适的。
　　（2）转移给项目所在地政府
　　如果出资人、使用人都不是项目所在地的政府，资方（往往是上级政府）可以委托项目所在地政府处理。尽管是上级政府对下级政府的委托，但不是当地政府份内的工作，所以不能以行政指令的方式下达任务，而需要按照市场规则委托下级政府组织处理，并支付相应的费用。即资方转移风险，支付风险管理费用。
　　（3）转移给代建单位
　　委托代建单位承担，如浙江省的暂行规定。在这种情况下，如果政策处理的工期和费用都按照传统的方法进行设计、计算，则代建单位往往难以按计划完成任务。如果超支、超期，代建单位也很难实质性地承担起责任，如设计总投资120亿元的浙能乐清电厂，因政策处理受阻，延期开工，如果实行代建制，工期延长的责任如何量化，直接损失也没有哪家代建单位能够承受。另一方面，按照高风险、高受益的市场规则，代建单位因为没有获得风险受益的权利，从理论上讲也不应该承担这么高的风险。如果费用、工期放得较宽，则资方的风险管理成本过高，难以接受。为此，本人认为涉水工程的征地拆迁移民工作不宜交由代建单位承担。如果一定要这样做也是可以的，建议将该项工作的费用、工期设为暂定值，参照Fidic条款，明确超支、超期的责任及索赔条款，处理成本往往会增加。
　　4、财务风险及防范措施
　　对代建单位而言，多数风险都将转化为财务风险，一旦财务上承担不了风险损失，将面临更严重的制裁或惩罚。此处所述财务风险是指财务上面临的直接风险，不包括其他风险转移的经济风险。受政府委托的代建企业，没有可以独立采用的防范财务风险的措施，而只能通过政策、合同的保障和约束，避免出现不必要的矛盾和风险。
　　4.1履约担保风险
　　（1）履约担保金的比例过高，代建单位难以承受
　　代建单位多数是咨询机构，注册资金一般在200万元～500万元，政策要求的最高额是800万元。要求这样的单位出具工程总投资5％～30％的担保金（只有武汉市规定5％～10％，其它规定10％～30％），显然是困难的，涉水工程规模大，其代建单位尤为困难。以项目总投资3亿元、工期两年的水利工程为例，需要履约担保金1500万元～9000万元，代建费的上限仅为810万元。就算代建单位能出具这么一笔担保金，两年之内就没有能力再承接其它项目了。这样的人均产值、单位效益，恐怕只能录用民工兄弟了。
　　（2）担保内容与合同标的物不相符
　　代建合同的标的物是工程项目的代建服务和相应的代建费，而不是工程建设及投资。需要担保的是代建单位的履约能力，即代建服务能力，而不是工程建设能力和对建设资金安全的保障能力。多数地方政府制定的暂行规定明确建设资金不直接进入代建单位的帐户（郑州市的规定除外），要求那么高的履约担保金是没有必要的、不公平的、也是不可行的。
　　传统管理体制下，指挥部、筹建处可以扩大规模、追加投资、延长工期，工程质量也没有保障。造成这种局面的原因是多方面的，不仅是建设管理体制、建设管理者责任心、技术水平、管理水平的问题，可能还有配套政策、技术标准等其它原因。推行代建制后，政府把所有的风险完全转嫁给代建单位，把代建制、代建企业看作灵丹妙药，指望彻底解决建设过程中的所有问题，恐怕是不现实的。
　　建议本着公平、公正原则，并参照国际惯例和Fidic条款，将担保责任与合同标的物统一起来，履约担保金调整为代建费的10％。
　　4.2收费低，风险与利润不对称
　　多数规定明确代建服务费从建设管理费中支出，一些地方的“管理办法”规定取建设管理费的70％～90％。现有建设管理模式下，建设管理机构如指挥部、筹建处的人员多数是临时抽调的，编制、岗位都在原单位，指挥部承担的是部分成本。而代建单位除了承担员工的工资、福利外，还要为员工支付四金，考虑员工的发展、企业的凝聚力等等，承担的是完全成本。有些地方的暂行规定明确规定“代建单位不得承担代建项目的勘察、设计、施工、监理任务”，代建单位收取的只是正常服务费，而承担的任务却有很高的风险，所获得的利益与所承担的责任、风险不对称。建议允许并鼓励有资质、有能力的代建企业在法律、政策许可的范围内，提供可研、设计、监理等技术、管理服务，扩大代建企业的生存、发展空间，资方按照标准、规范和合同要求进行监管、验收。
　　4.3处罚与奖励不对称
　　奖惩及风险分析适用于全过程代建，如采用分阶段的代建制，则适用于第二阶段，不适用于第一阶段的代建。
　　（1）奖惩不对称
　　节余奖励的比例一般在10％～30％不等，郑州市规定为50％，有些规定设置了上限，如浙江省规定上限为200万元。超支、超期的处罚比例50％～100％不等，没有设定上限。奖惩明显不对称。
　　（2）惩罚力度大，难以操作
　　根据浙江省的暂行规定，超支在总投资10％之内的，不得提出调整的要求，超支部分由代建单位承担，相当于处罚100％，没有上限。事实上，如果各方面都共同努力，各因素都考虑周到，并且没有不可抗力发生，一般不会超支10％以上。但毕竟不确定因素很多，超支3％以内是很可能发生的。超支往往是非人为因素，包括子让因素、社会、经济、环境因素综合作用的结果，一般不是代建企业单方面造成的。责任和风险由代建企业独家承担，是不合适的。仍以3亿元总投资为例，超支3%为900万元，这是不允许要求调整的，对于政府可能是小数目，但对于代建单位来说，超出了注册资本、超出了该项目代建费，可能是无法承担的重担。
　　建议超支部分要进行评估分析，非人力因素造成的投资予以追加。人为因素造成的超支分清责任，合理分担。应该由代建单位承担的予以处罚，罚金以代建费为上限。
　　（3）奖励政策与现行政策相悖
　　根据财政部《基本建设财务管理若干规定》（财基字[1998]4号）文件精神，非经营性项目实行投资包干责任制的，其包干节余按投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配。其中，国家财政性投资形成的节余，30％上交同级财政部门，20％上交主管部门用于基本建设投资管理方面的支出，50％用于项目管理公司的分成收入。只有郑州市的奖励比例与之相符，其它规定都明显与该政策相悖。
　　建议在项目后评估中对投资节余进行分析评估，由于代建单位管理、服务而节约的投资、缩短的工期，资方给予奖励。奖金的分配方案与财政部文件精神相一致。
　　5、其它风险及防范措施
　　5.1市场风险
　　涉水工程一般规模大、工期长。在漫长的建设工期中，市场供求关系千变万化，如我国近几年来的钢材价格、水泥价格、煤炭价格等。在各地制定的暂行规定中，只有少数地方政府规定允许调价，并且仅限于国家统一调价，如海南省。建议代建合同包括调价条款，降价节余归资方，涨价超支也由资方承担。如果签订固定价格合同，代建单位应及时与主要设备、材料供应厂商签订供应协议或合同，转嫁市场风险。
　　5.2各方协调风险
　　工程建设过程涉及方方面面，尽管有法律、法规、标准、规范、合同约束着各有关部门、单位、个人，但实施过程中，代建单位难免要到处协调、求人，难度相当大。这是代建企业的工作和必须承担的风险。为了做好代建工作，代建企业应注意培养、引进既懂技术、经济，又懂管理、法律的复合型人才。另一方面，代建费用也不宜过低，否则代建单位留不住高层次的复合型人才，代建制难免走向监理制的老路。
　　5.3投资融资风险
　　尽管改革开放以来，我国的社会政策环境一直在改善，但至今仍存在着监管不力、政策多变的弊端。投资能否及时到位不仅取决于出资方政府，很大程度上取决于国家宏观政策，包括产业政策、财政政策、金融政策。多数地方政府规定，重大政策变化引起的超支、超期可以调整，但对代建单位遭受的损失，如资金积压、人员闲置等，没有相应的补偿规定。建议在合同中，明确资方力争建设资金及时到位，如果不能及时到位，责任由资方承担；并对代建单位由此遭受的直接经济损失给予补偿。
　　6、结语
　　代建制是对我国传统政府投资管理模式和建设管理模式的改革，它的推行将有利于解决“投资无底洞、工期马拉松、质量无保障”和工程建设“有一次教训、无二次经验”的问题；有利于对政府投资的有效控制和监管、减少政府临时机构及临时人员、提高政府效能，有利于遏制腐败，从制度上保障干部的安全；将建设管理经验转变为技术财富，提高建设市场的总体管理水平，是建设管理市场的一项重要改革举措。
　　代建制的推行，需要一系列配套政策的保障，而任何一项政策的贯彻执行，都需要相关各方的积极相应和参与。这就需要制定的政策科学合理、公平公正，使利益相关各方机会均等、责权利均衡、风险与受益对称、奖励与处罚对称，各方在参与过程中，承担义务、责任、风险的同时，获得相应的效益。一项成功的政策不仅应具有权威性、可操作性，而且还需要具备可持续性。
　　代建制将使政府部门从项目建设的微观管理中解脱脱出来，主要精力投向宏观控制、战略决策、监督管理等方面。当项目采用代建制时，项目后评估显得尤为重要，一些奖惩结论都要等出资方政府委托独立的中介机构进行咨询评估后（后评估）才能最终明确，并付诸实施。
　　代建制的成功推行，需要代建企业不断产生、发展、壮大，形成充分的市场竞争态势。代建企业是中介服务机构，缺乏传统建设单位所具有的投资追加权、决策权和强制力，在代建过程中将面临许多风险，其生存和发展不仅需要自身努力，更需要政策保障。本文所述的风险防范措施，多数不是涉水代建企业单方面能够实施的，需要政府协调各方关系、兼顾各方利益，需要法律、制度、政策的保障。