关于工程招投标制度设计的思考

　　自从《招标投标法》实施以来，相关法规不断出台，规范工程招投标市场的力度不断加大。然而，虚假招标、串通投标、围标等不和谐音符屡屡出现，每年都会有不少人因串标被定串通投标罪。如，涉案金额近3亿元的全国最大市政工程串标案所有涉案人员分别被温州法院以串通投标罪判处刑罚，同时并处5万元至80万元的罚金。这些现象恐怕不能用"法制意识淡薄"一句话来概括，应从制度上予以考虑。
　　一、适当扩大邀请招标的范围　　
　　理论上说，公开招标可以在一定程度上实现公平竞争，杜绝腐败，但其效率让人置疑。纵观国际市场，近十年来，国际上225家大承包公司每年的成交额约占世界总发包额的40％，而他们90％的合同是通过议标获得。英国土木工程师学会（ICE）合同条件常设委员会认为，国际竞争性招标浪费时间和资金，效率低下，导致很多承包商白白浪费钱财和人力。相比之下，选择性招标，即国际有限招标则在各方面都能产生最高效益和经济效益。因此，英联邦地区所实行的主要招标方式是国际有限招标。
　　我国国情有自己的特色，为保证公平，杜绝腐败，强制招标、不能进行实质性谈判等制度是必要的，但招标的效率也要兼顾，否则也不会有公平可言。适当扩大邀请招标的范围是可行之路。《工程建设项目施工招标投标办法》规定，拟公开招标的费用与项目的价值相比，不值得公开招标的可采用邀请招标方式，这种规定在兼顾效率方面开了个好头。但判断一个项目值不值得采用公开招标方式的影响因素众多，从不同视角也有不同看法。
　　工程质量、进度、费用难以用数学模型精确量化，在合理的质量、进度约束下节省费用是发包人选择招标发包工程的重要原因。招标是有费用发生的，当招标的费用大于招标所能节省的费用时，招标便显得没有效率。若此时还要强制招标，虚假招标也就有了内在动因。同时，很多项目都要赶一些时机，如市场机会、政策机会等，漫长的审批和招投标过程常常难以契合这种机会。一些发包人和特定承包商之间有一些错综复杂的关系，这种关系不见得就一定会对工程产生负面影响，这时的强制公开招标难免要在发包人心中产生抵触情绪，明招暗定也就不难理解了。
　　《工程建设项目招标范围和规模标准规定》规定，施工单项合同估算价在200万元人民币以上的工程施工项目属强制招标范围。各地方的规定中，这条规定更是倾向于从严实施。为了体现公平，各地又多采用公开招标方式。200多万元的项目工程技术含量通常都不高，潜在投标人数量众多，投标社会成本很高，仅采用资格审查来筛选投标人，操作难度大，难以避免歧视嫌疑。于是，投标人买标、卖标、围标等违法违规但可有效降低投标成本的活动大量出现也就不足为奇了。
　　公开招标效率低下是前述违规活动大量出现的重要原因。各地方行政管理部门应细化招标方式的管理，适当扩大邀请招标的范围，提高招标效率。同时，还要出台、完善相应的制度措施，如承包商信誉评级、担保、投标门槛费等。
　　二、拓宽投标人获取信息的渠道
　　《招标投标法》第二十二条规定"招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量……"，投标人不能从正常渠道了解潜在的对手是谁，大家只好一哄而上，一个项目的投标人有几十家，投标的社会成本可想而知，而这些成本势必要转嫁到工程造价上，招标投标的效率不可能高。同时，《招标投标法》允许组织现场踏勘，这在制度上就难以保证投标人之间不知彼此，而只是不希望投标人从正常渠道（招标人处）得知彼此，人为增加投标成本。而且，知道彼此并不会必然地导致串通投标，希望不知彼此事实上也没有杜绝或减少串通投标的发生。
　　英联邦地区（包括原为英属殖民地的国家）的许多涉外工程的承包，在发行招标文件时，通常将已发给文件的承包商数目通知投标人，使其心里有数，避免盲目投标。这种制度设计可以在一定程度上缓解招投标环节投标人数量过多的局面，提高招投标效率，是值得我们借鉴的。
　　三、让评标专家充分了解投标文件
　　投标文件有越来越厚的趋势，在"僧多粥少"的局面下，投标人数量众多，而评标时间通常很短，有用信息或关键信息被淹没在信息海洋中，评标专家很难充分了解投标文件，而只能根据个人判断，摘取有限的评标专家自认为关键的信息。投标文件可能成为合同的组成部分，压缩的难度很大。实际操作中评标时间延长的可能性不大，想要评标专家充分了解投标文件必须提高信息传递的效率。如可在招标文件中要求投标人提供投标文件的摘要或直接提供投标人对投标文件讲解的视听资料，对摘要或视听资料的长度可提出适当限制，其真实性以及与投标文件的一致性由投标人负责，由清标工作人员负责检查。这样处理既照顾了公平性，又极大提高了评标效率。
　　四、不宜全盘否定抽签定标
　　最低价中标或类似的评标方法，由于市场发育不完善以及相应制度不配套等原因，在实践中难以很好实施。目前的评标方法多采用综合打分法，常常会出现以零点几分胜出的情况。零点几分甚至几分的差距不能证明投标人之前有何本质差别，更无法证明工程建设的结果会有何差别。这种以微小差别定标的方法看似公平，但却为人为干预留下极大空间。而面对这种结果，旁人却实在难以指责打分有何不公，行政主管部门也束手无策，这种状况对投标人乃至整个招投标环境带来的后果却是致命的。
　　抽签定标似乎很荒谬，但在一定条件限制下的抽签定标有其合理和可行之处。例如，让综合得分在一定范围的投标人参与抽签定标，其合理性在于：（一）不会对工程建设的结果产生不利影响。《招标投标法》赋予招标人从中标候选人中自由选择中标人的权力。可见，即使工程建设结果不理想也不是抽签定标造成的。（二）减少人为干扰。微小的得分差距让人难以指责打分的合理性，但过大的分差是很容易看出打分的不合理之处，评标委员会不可能让人以零点几分分差"完成任务".最后抽签定标，很难内定，从客观上保证中标结果的公平。
　　在目前"僧多粥少"的局面下，过度竞争难以避免，评标制度的设计必须实用。只要这种方法不对最终的工程结果产生负面影响，就有其合理性。海湾战争中，扑克牌通缉令把一个很严肃的政治问题放到游戏中，不也很荒唐？但它很实用。抽签定标也一样，对这种看似荒谬的方法不能一概否定。政府投资的项目可以采用这种在一定条件限制下的抽签定标方法，这能限制人为干扰，有效降低"腐败指数".
　　五、招投标制度、方法的设计要注意系统性
　　任何管理控制都是为了实现一定的目标。《招标投标法》制定的目的是"规范中标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量"，招投标制度、方法的设计必须围绕这一目标。制度、方法是否合理，得看工程最终结果是不是令人满意，而满意的核心就是提高了经济效益，保证了项目质量。招投标仅仅只是工程管理中的一个环节，对招投标制度、方法的评价不能仅仅局限于招投标环节，而要与工程建设结果相结合，形成反馈，通过反馈来调整制度和方法。例如，对评标专家的考察应该与最终的工程建设结果挂起钩来，如果一个评标专家参与的多次评标其最终的工程建设结果都不令人满意，那么该评标专家的评价方法是很值得怀疑的，甚至应该考虑是否还要把该专家留在专家库中。目前的制度、方法、研究往往局限于招投标环节本身，"低价中标，高价结算"成为业内共识。在一定程度上是这种制度设计不重视系统性的反映。
　　这种系统管理难度很大，特别是对监管部门的要求很高，应该采取一些措施突出监管的重点。例如，中标通知发出后，要求投标人对本此招标提出意见，意见统计结果上报监管部门，而且统计结果应该公示。是否保护了当事人的合法权益只有当事人最有发言权，若当事人的不满意率非常高，则招标监管部门应重点监察，作出处理，或者会同、移交其它部门重点监管该项目的建设过程，变被动监管为主动监管，不一定非要等到有人投诉再来处理。
　　系统管理对监管部门的组织设计也提出很高要求，监管部门的组织结构不应只面向上级，仅仅满足归口管理，而要利于各部门之间的横向沟通。如前所述，若招标管理部门发觉某次招标的满意度有异常，虽有疑点，却又无足够证据作出处理，则应移交相关部门（如造价、质监等部门）重点跟踪，后者把跟踪结果及时反馈到招标管理部门。要实现系统管理，首先要使行政主管成为一个有机系统，而不是一个部门的集合。