对加强工程造价监管工作的思考与实践

　　要点：本文阐述了云南省建设厅标准定额处在加强工程造价监管工作过程中的一些思考和做法，介绍了以“三价备案”制度和造价纠纷、定额解释听证制度为核心的“阳光造价”管理体系的建设情况，以及在执行这些制度过程中取得的成果和发现的问题。
　　近年来，投资的增加、市场的驱动为工程建设事业的发展提供了活跃的空间，然而改革的激流中，也难免出现新的矛盾和困难。就工程造价管理工作而言，“三超”现象（即概算超估算、预算超概算、结算超预算）长期没有得到有效遏制，投资效益偏低的状况普遍存在，与此同时，盲目片面的追求低造价，又引发恶性竞争、偷工减料，损害了建设各方的利益。如何建立起一套与云南省经济发展相适应的工程造价监管体系，成为当前行业管理部门亟待研究解决的重大课题。2005年初，云南省建设厅标准定额处提出了构建“阳光造价”体系的设想，对建立全过程的工程造价监管体系进行了尝试，在取得实际成果的同时，也发现了新的问题。借参加本次研讨会的机会，我们把在构建“阳光造价”管理体系过程中的一些想法和做法归纳成本文，希望通过和各位同行的交流探讨，起到抛砖引玉的效果，共同做好工程造价管理工作。
　　一、“阳光造价”管理体系概念的提出
　　“阳光造价”管理体系是建设行政主管部门行使监督权，强化工程造价监管工作的解决方案。从管理的深度上看，“阳光造价”管理体系强调对工程造价全过程的跟踪，从招投标、合同、结算三个环节入手，争取改变过去工程造价管理工作重事后审查、轻事中监督、无事前指导的被动、孤立管理方式。从管理的广度上看，“阳光造价”管理体系强调建设行政主管部门与发改委、财政、审计、监察等部门的联合，对政府投资形成管理、监督的合力，最终实现各部门齐抓共管，协调配合的工作局面。
　　二、“阳光造价”管理体系尝试解决的问题
　　（一）尝试对工程造价的全过程进行管理。工程造价管理涉及建设工程的各阶段，但由于我国工程造价管理体制的现状，建筑工程发包、承包阶段的造价管理在建设行政主管部门，建设前期的造价管理在发展改革部门。即使在建设行政主管部门内部，工程造价的行政管理工作分散于定额、设计、施工、招标投标、合同等各个管理部门，缺乏有机联系和相互协调机制。这种分割管理，铁路警察各管一段的管理体系，使工程造价全过程基本处于失控状态。“阳光造价”管理体系的提出，尝试实现对工程造价的全过程管理。
　　（二）尝试加强对市场计价行为的监督管理。长期以来，对工程造价计价行为的监管一直是薄弱环节。一方面，由于工程造价管理部门职能限制、造价管理法律法规滞后等原因，对不规范计价行为的监督执法缺乏有效手段。另一方面，由于建设各方主动控制工程造价意识不强，工程造价事前主动控制少，事后被动控制多现象十分普遍，由此引发了工程“三超”、结算扯皮和拖欠工程款等一系列的不良反应。“阳光造价”管理体系的提出，尝试通过一些针对性的手段，加强对市场计价行为的监督管理。
　　三、“阳光造价”管理体系的主要制度支撑
　　（一）“三价备案”制度。“三价备案”制度是指对投标价、合同价和结算价进行备案管理的制度。从2005年1月开始，云南省建设厅提出并在全省范围内推行了投价、合同价、结算价“三价备案”制度。工程造价管理部门通过对三价的掌握和跟踪管理，全面的参与到工程的造价管理过程中去，对发现的问题可以及时进行纠正和解决。
　　“三价备案”制度的具体模式如下：
　　1、拦标价备案。“拦标价”是工程建设项目的造价控制范围，是评标报价的一把尺子。“拦标价”设置上限值和下限值，在商务标的评审中作为判断报价合理性的重要参考依据。“拦标价”上限值是在云南省2003版计价依据平台上结合市场价格计算出的无优惠全费用预算价，体现了社会平均造价水平，是政府控制投资的依据：“拦标价‘’下限值是不低于企业成本的合理低价。2005年，我们着手开始对国有投资50万元以上的工程的拦标价进行备案。高于拦标价中标的，需要向造价管理部门解释。
　　2、合同价备案。甲、乙双方签订合同后，应将合同价报同级造价管理部门备案。合同价与中标价不一致的，需要向造价管理部门解释。
　　3、结算价备案。工程结算报告形成后，应将结算价报同级造价管理部门备案。结算价与合同价不一致的，需要向造价管理部门解释。
　　（二）造价纠纷、定额解释听证制度。听证制度的流程如图所示：网上造价论坛解决不了的问题专家例会听证
　　（专家以个人名义自由回复用户提问或发表意见）
　　（专家集中讨论疑难问题解决纠纷，以标准定额处名义发布）工作制度：省建设厅面向社会聘任了30名工程造价技术专家成立专家委员会，30名专家分3组，每组10人，每个月召开两次例会，每次10名专家参加。一方面每位专家要在信息网的造价论坛上以个人名义积极回复用户的提问，年度回复数量、质量不达标的专家将被解聘，另一方面，每位专家要在听证例会上积极发言，解决问题，技术水平相对较低的专家年终也将被解聘。
　　2006年以前，云南省的造价纠纷、定额解释工作由省建设厅标准定额处的定额管理办公室负责（该办公室只有3位工作人员），人少事多，再加上工程造价纠纷日趋复杂，因此在造价纠纷解决、定额解释过程中难免出现问题。听证制度的确立，及时的解决了这些问题。一方面，30位专家主持的造价论坛，可以透明的、及时的、最大限度的解决日常管理工作问题，活跃学术讨论气氛；另一方面，30位专家参与的例会听证，可以起到集思广义的效果，有效协调解决复杂的造价纠纷，同时，也可为政府制订行业发展政策提供讨论平台。
　　四、目前正在尝试的一些做法
　　（一）在规范市场秩序方面1、充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，大力培育和发展工程造价咨询市场。认真贯彻执行《建筑法》、《招标投标法》、《云南省建设工程造价管理条例》等法律法规，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。同时，打破行业垄断和地方封锁，逐步建立统一开放、竞争有序的建筑市场。
　　2、按照“扶强扶优、做专做精”的原则，对全省工程造价企业实行分类指导，加速形成全省造价咨询企业甲级做强、乙级做大、末位淘汰的竞争局面。鼓励和引导量大面广的乙级中小企业向专业咨询、队伍精干、质量过硬方向发展，同时加强与甲级企业的协作配合。
　　3、解决工程量清单计价执行过程中发现的问题。省建设厅下发了《关于印发云南省〈关于进一步加强建设工程造价管理的若干意见〉和〈关于商务标造价合理构成的指导意见〉的通知》，对实施工程量清单计价应注意的问题、合同结算管理和清单计价模式下商务标中各项费用的确定原则进行了规定。
　　4、积极推广运用现代化管理方法和手段。加强建筑行业信息化建设，加快计算机技术和网络技术在行业内的推广应用，帮助企业提高管理效率。
　　（二）严格执法监督
　　1、在云南省建设工程造价信息网上将已备案工程的拦标价、合同价、结算价情况向社会公开，利用社会舆论进行监督。
　　2、联合省财政厅、审计厅、监察厅等有关部门定期与不定期开展工程造价管理专项检查工作，检查过程中发现有严重问题的，限期整改，拒不改正的，按照有关法律、法规进行严肃处理。
　　3、积极到各州、市进行调研，对政策执行过程中的突出问题及时进行解决，同时，利用召开全省标准定额工作会议或其他会议的机会，召集工程造价咨询企业召开座谈会交流经验。
　　4、建立造价咨询企业信用档案制度。造价咨询企业在执业过程如存在不执行三价备案制度、执业行为不规范、不遵守执业道德等情况，根据情节轻重记入企业信用档案。企业信用档案与企业资质延续挂钩。
　　五、“阳光造价”管理体系推行以来取得的成果和发现的问题
　　2005年1月，我们在云南省大理州、红河州、楚雄州、曲靖市和玉溪市“三州两市”试点推行“三价备案”制度。2006年5月，我们着手建立造价纠纷、定额解释听证制度。从两个制度的试行情况看，取得了以下几方面的成果。
　　（一）切实加强了工程造价全过程的监管，使企业的造价管理进程全程置于“阳光”下，确保了投资效益和工程建设质量。
　　（二）一定程度上遏制了“三超”现象的发生。
　　（三）规范了造价咨询市场秩序，促使工程造价咨询企业提高咨询成果文件质量。
　　（四）积累了第一手的，全面确切的工程造价数据，方便下一步造价指数指标工作的开展。
　　（五）有效解决了传统造价纠纷、定额解释工作中出现的解决不了、解决不满意、回答不合理等问题，同时，增加了定额解释这项服务工作的透明度，活跃了学术气氛。
　　在取得上述成果的同时，我们也发现了以下问题。
　　（一）执行“三价备案”制度缺乏政策支持。主要表现在三个方面：
　　一是审查性备案没有法律依据。如果“三价备案”制度不实行抽查型的审查性备案，那么“三价备案”工作将流于形式，实际意义不大，但实行审查性备案，则需要上位法赋与建设行政主管部门审查权。二是没有开展审查性备案工作的经费。实施审查性备案，要组建专门机构，由一批技术人员参与实施，必然耗费一定的人力物力，目前，没有开展这项工作的经费。三是缺乏对不执行“三价备案”制度的单位和个人的处罚手段。
　　（二）执行“三价备案”制度缺乏支持。在建设系统内部，需要设计、招标等管理部门的配合。在建设系统外部，需要财政、审计等部门的配合。如与这些部门配合不好，“三价备案”制度将很难实施。
　　（三）造价纠纷、定额解释听证制度缺乏专家级的造价人才，缺乏工作资金。造价纠纷、定额解释听证制度效果好坏，关键在于技术专家的素质，如何组建一个新老搭配、技术拔尖、专业协调、认真负责的专家组是我们面临的最大困难。另外，造价纠纷、定额解释听证制度的日常运作需要资金维持，这笔资金也需要筹措。
　　六、下一步的工作设想
　　在下一步的工作中，我们主要有以下打算。
　　（一）对拦标价实行审查性备案。根据目前的情况分析，要在全省范围内全面推开“三价备案”制度有很大的难度。我们认为可以先从拦标价备案入手，推行抽查型的审查性备案。
　　（二）以推行“三价备案”制度为契机，再造管理流程，转变管理机制。在下一步工作中，建设部门必须加强与财政、审计部门的横向联系，从封闭式管理机制转向协调、共享的开放式管理机制。
　　（三）完善造价信息发布平台。有两个方面的工作亟待加强，一是加快网上造价论坛的建设工作。二是加强造价指数、指标的收集、整理、发布工作。
　　近两年来，通过更新观念，创新机制，尝试推行“阳光造价”管理体系，云南省有针对性地解决了一些多年来体制造成的工程造价管理“顽症”，造价纠纷明显减少，投资效益显著提高，但是和先进城市相比我们还存在很多不足。下一阶段的工作中，我们将在巩固改革成果的基础上，完善“阳光造价”管理体系，为促进云南省经济社会持续发展做出积极贡献。