深圳大型工程管理研究与对策

　　一、关于深圳工程建设若干问题的思考
　　（一）政府工程投资控制问题
　　工程投资的控制是各个国家政府或私人投资者所共同关心和重视的问题。
　　政府工程普遍存在投资超支的严重问题，深圳也不例外。分析起来有几方面的原因：
　　①地方政府或企业为争取中央、省部立项批准，隐瞒实际投资，项目立项批准开工后，再调增投资，造成一种投资增加的假象；
　　②因设计不详而造成设计变更的增加投资；
　　③施工管理不严造成投资加大；
　　④工期延长和物价上涨都将引起投资加大；
　　⑤估算不准。这种情况与第一种有意少报少算的情况相反。有些工程由于规模大、范围广、工期长，加上技术难度大、审批手续长、不确定因素多，估算时确实难度很大。另外，业主在立项批准后结构性地改变设计方案和施工工艺要求会造成投资的剧变，有可能增大投资；
　　⑥突发性事件的影响。如地震、水灾、爆炸甚至政局变动、政策变动和战争等因素引起。
　　从这些引起投资增大的原因看，大型工程的投资控制确实是一件错综复杂的事情。
　　控制大型公用工程投资，单从某一点入手去管理，解决不了问题的根本，应采取系统方法，从各个方面齐抓共管才能行之有效。
　　（二）关于施工招投标方法问题
　　深圳在经济特区创立之初，就引入工程招标的方法。在国内，深圳是第一个在计划经济之后首先采用市场经济的方法来确定施工队伍的城市。建设工程项目采取招投标的方法的优点在于，可为国家或集体节省大量资金，降低工程的造价；抑制政府官员借工程发包之机中饱私囊。
　　十几年来，深圳市政府先后几次颁布有关工程招标的规定，如1985年颁布《深圳建设工程招标投标暂行办法》，1986年颁布上述《办法》的补充规定，1989年颁布《关于深圳市建设工程招标若干问题的规定》（注：上述三项规定目前已废止），1993年通过深圳市人大立法正式颁布《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》，1997年颁布了《条例》的实施细则。
　　这些条例或规定的制定和颁布，记载着市政府十几年来在工程招标管理方面所做的工作和取得的成绩。归纳起来，实施细则中规定了三种评标方法，即分段评标法、合理低价中标法和评审法。深圳市政府在建设工程施工招投标管理方面已取得的成绩是巨大的，制定的各种评标方法在目前来讲是比较符合国情的。但与先进国家的施工招投标方法比较，我们应该从以下几方面去加强和改进：①评标方法多，相对复杂；②评分中不确定因素较多，没有完全消除人为因素的影响；③对施工单位正面的积极引导作用不大或不明显。
　　（三）关于依法管理工程建设行业问题
　　深圳市在依法治市方面走在全国的前列。作为改革开放的试点，深圳市是全国省市惟一拥有独立立法权的城市，这为法治的推广和普及提供了得天独厚的条件。
　　特区创办以来，特别是近五年来，深圳市政府陆续颁布了有关工程建设和建筑业管理的法规和规定，其内容涵盖了工程招投标、现场管理、质量管理、合同管理、造价控制、安全和环保、竣工验收和档案管理等，加上中央、建设部、广东省颁布的法规，已基本上包括了工程建设和建筑业管理方面的全部内容。
　　深圳市政府在依法管理建筑市场方面起到了强有力的带头和推动作用，发展的步伐一年比一年快，管理的力度也越来越强。从1996年开展的建设项目执法检查，重点抓施工招投标管理，1997年开展建筑质量执法检查，1997年5月颁布《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》实施细则等，都反映出市政府主管部门在加强执法力度、提高法规的可操作性方面有很大的提高。
　　好的政策法规的推广，仅仅依靠政府主管部门去抓是远远不够的，需要全社会的响应和自觉执行。如何使规章制度发挥其真正的作用，达到预想的效果，这是依法管理工程建设中的主要问题。深圳要进一步推广法制，做到政府依法行政、企业依法经营、市场依法运作，要解决好执法的动力问题、社会大环境和社会监督问题。
　　（四）关于大型项目建设资金筹措方式问题
　　融资对建设项目是最重要的一个环节，再好的项目没有资金开发就永远只是一种设想。深圳经济特区是中国改革开放的试点，为筹措大型工程建设资金而试验过各种方式，可谓是广开各种渠道融资搞建设。将其归纳起来主要有以下几大类：
　　1.政府资金
　　政府投资建设工程项目的方式可分为直接和间接两种。
　　（1）直接投入资金。各级政府对建设项目的现金直接投入，对深圳市而言，其主要来源是市财政拨款。使用这些资金的项目主要是对城市发展有重大影响的大型基础工程。减、免各种应缴税款、土地使用费和利润，以免交叉投入，这些主要是大型综合性开发项目。设立专项基金，征收特种收费。由政府向特定范围的个人或企业征收特种收费，在市财政设立专门账号，专款专用。
　　（2）间接投入资金。政府给予负责建设经营对城市发展非常重要的大型基础设施项目的单位以特殊政策，最常见的是给予开发土地的权力。在划定的开发区范围内，允许这些企业可以以政府价格征地并以市场价格出让获利，或是开发房地产和其他产业获利。企业用这些利润去完成市政府想要完成的大型基础设施项目，市政府不再投资或减少投资。
　　2.企业自筹资金
　　企业自筹资金即企业通过企业行为产生或筹集的资金，主要有以下几种：
　　（1）利用已建成项目产生收益。大型项目综合开发公司，如深圳机场、盐田港、市高速公路公司等利用现有设施通过收取用户使用费，或转让股份获得资金，用于项目的扩建或新项目的部分建设资金。这部分资金往往对这些开发项目很重要。通过分期分段开发，用前期开发项目产生的各种收益来为后期开发项目筹措部分建设资金，可以减少政府总投入资金，降低造价，改善项目的经济效益指标，减轻项目开发企业的经济压力。
　　（2）各种企业贷款。企业用信誉甚至固定资产抵押向各类商业银行贷款人民币或是外币，解决建设资金的缺口或是用作临时周转。企业用其他方式获得的资金或是项目建设投产后的收益来偿还银行贷款。
　　这些资金成本较高，利用商业银行的贷款不是大型基础设施的最好资金，但却是非常重要或是不可缺少的建设资金重要来源，而且贷款还受到贷款指标和额度的控制。
　　（3）企业发行股票。企业将部分资产重组在国内或是境外上市，通过股票市场筹集资金。像盐田港、高速公路公司就分别在深圳和香港发行A股和H股集资数亿元人民币和港币，用于港口项目和新的高速公路的开发。
　　（4）发行债券。大型项目开发公司经政府批准向社会、个人和集体发行债券筹集资金，用于指定项目的建设。债券利率略高于银行同期存款利率，低于同期银行贷款利率。发行债券由政府国有资产经营管理单位担保债券的到期还本付息。
　　（5）企业集资。企业向内部员工和社会公众或企业募集资金用于本地区能产生收益的基础工程，如道路、桥梁等项目。企业向个人集资受到政府的严格控制，但以一家企业牵头向企业集资或参股，共同开发建设收费道路和收费桥梁等基础设施，对中小工程是较好的融资办法。
　　3.利用外资
　　外资包括向外国政府、国际金融组织贷款和外国银行出口信贷，中国银行对外筹集现汇资金和对外发行债券，开发租赁业务筹集的资金，地方、部门直接向外借入的资金，以及外商直接提供设备、技术和现汇资金。
　　深圳市政府和企业通过融资进行基本建设取得了辉煌的成绩。但有几个问题值得注意，在今后工作中需加以改进和完善。
　　1.对大型基础设施项目发行股票筹集资金的方法要慎重研究其利弊
　　这种融资方式优点显而易见，资金量大，一步到位，初期资金成本很低，只需支付少量的发行费用。上市公司为保持一定的投资回报率，在筹集的资金使用上只能流向产生经济效益显著的项目，而不会投向社会效益好而本身经济效益差的大型基础设施。如果将全部集资投入到基础设施项目，在运行阶段，上市公司为求利润，只能靠不断大幅提高用户费用来获利，结果是严重影响大型项目应有的社会效益，甚至影响到周边地区的开发，反过来又影响到上市公司经营业绩。
　　2.建设债券发行工作存在的问题
　　美国政府公共大型工程其最主要的建设资金来源是依靠发行长期建设债券。建设债券的优点：①利息比同期银行存款利息略高，资金成本较低；②资金到位及时并能保证工程进展，确保按时完工；③投资者需用现金时，可通过证券市场套现；④由于建设资金成本降低，项目运行时用户收费得到控制，项目的社会效益加强。
　　深圳市政府发行重点工程建设债券主要遇到的问题：
　　①国家对地方政府发行债券的控制；
　　②长期债券利息不易测定；
　　③前几年资金市场不成熟。但目前，深圳的金融市场已日趋成熟，对发行债券极为有利。
　　各种基金不断涌现，正寻求安全的投资出路，银行利息降至很低，发行重点工程建设债券已是时机。
　　3.如何利用项目优势，直接向境外融资
　　深圳市利用项目融资（BOT方式）已有不少经验，问题是深圳能否按项目融资的条件，由大型项目的开发公司或上市投资管理公司代替境外投资者的角色，利用项目优势直接向外国金融机构融资。这个问题如果解决好了，能利用外资打开新局面，与传统的采用BOT项目融资方法相比会节约许多资金成本。
　　境外各种可贷款资金中，各国进出口银行的出口信贷是各种贷款中最优惠的，其利息最低且还款期最长，条件是其所在国有企业必须要承担其贷款总额中70%～80%的工程施工设计或材料设备供应。各个国家的进出口银行的服务宗旨是为本国的产品打开国际市场，由于其优惠利率和还款计划，是各个BOT项目投资者的首选融资对象。
　　从深圳现阶段条件来看，已完全具备利用项目本身投资价值的吸引力、直接向境外金融机构融资的条件。
　　二、关于深圳大型工程管理的思考与建议
　　（一）积极发挥大型基建项目的群体效应，建立环市高速公路和环市铁路客运系统
　　大型基础设施，若服务内容相同，会在一定程度上引起同业竞争，但将这些服务内容相同、服务范围不同的项目联系起来就能发挥更大的社会效益。
　　1.区内不应再建造单座立交桥，改为建造环市高速公路系统作为解决城市交通堵塞和城市化发展的重要措施
　　当内环和外环高速公路建成之后，整个深圳市特区内和特区外都被高速环路包括，形成外环套内环、环中还有环的高速公路系统。产生了单一条高速公路无法产生的群体效应，必将有效地解决城市交通堵塞，使深圳市的人流和物流交换效率加快并带动城市的效区化发展。
　　2.规划建立环状铁路公交系统
　　深圳现有三条铁路线，其中京九铁路深圳段是国家铁路主干线路，平盐铁路和平南铁路是铁路支线，属地方铁路，分属三家公司管理。它们相交在平湖铁路编组站，形成“个”字形状分布，如果规划中的深圳地铁建成将增多一条铁路线。这条地铁线最终将东至盐田西达南山延伸至黄田。深圳市范围内铁路的分布将改变为“伞”字形，像带轴的圆锥状。平面看由三个角形组成，可视为三个封闭的不规则的环状。
　　如能将四家铁路公司联合起来，也就可以将四条铁路线形成一个小的铁路局网，形成一个外环套东西两个内环。设立环市铁路公交系统的设想到那时候硬件已基本具备，主要是解决好营运和管理问题。再将平南、平盐两条铁路改为在满足港口货运情况下，利用大量富余运力改做城市客运，则整个铁路局域网便成为一个环状铁路公交系统。这个系统是由地下铁路和地面铁路组成，将特区内外联成一片。
　　如果环市城市铁路客运系统能实现，将可以解决城市交通问题，盘活平盐、平南铁路公司十几亿元存量资产，还必将促进特区二线外城市建设的发展，带动住房郊区化的发展；促进深圳特区内外整体发展的速度，必将产生巨大的经济效益和社会效益。
　　（二）深化债券融资和项目融资试验，为大型基础设施项目筹措建设资金
　　前几年，深圳市政府在债券融资方面做过一系列尝试，取得了一定的经验。但由于种种原因，没有继续深入下去。在项目融资方面，采用BOT方法成功地吸引外资建成了沙头角B电厂和海观高速公路等大型项目。利用这两种方法融资，操作较复杂，难度较高，优点是资金成本低，数量大，可以不花或少花市财政资金而建成政府想建的工程。如能将债券发展成为主要的建设资金来源和直接利用项目优势向境外金融机构采用无追索权的债权融资，必将对深圳的大型基础项目的建设具有很强的推动作用。
　　1.重点研究，大胆改革，突破地方政府发行长期建设债券的难关，拓宽融资渠道
　　目前深圳的金融市场比几年前得到很大发展和改善，各种基金涌现，银行利息低落，这些都是发行债券的有利条件。由于大型基础设施投资大，还本期长，需要发行还本期超过项目投资回收期的长期（15～30年）债券才能从根本上解决问题。前几年发行过的3年期高息建设债券没有进行下去的根本原因就在于此。为此，要解决好债券发行问题，需采取以下几项措施：①要取得中央的支持，给予特区自行发行债券的权力和指标额度；②选好债券形式和投资项目。采用收益债券，即利用项目本身营运产生的收益作为还本付息的资金来源；③采取分期发行，以新还旧的发行方式，逐步过渡到发行更长期的债券；④对投资债券所获利息应给予个人或企业免税的政策。刺激投资债券的欲望和降低债券利息。
　　2.拓展项目融资的新思路，提高利用外资的水平
　　项目融资中传统的BOT项目方法都是由一家境外投资公司发起，联合多家公司组成一个合伙公司。这家合伙公司自己投资30%，再联系国际金融机构，贷款给国内效益较好的大型基础设施项目，再成立一家专门公司负责项目的运行和管理并负责还本付息。合伙公司通过总承包工程获得高额利润。
　　深圳应选择自己的一家公司成为投资发起人代替境外投资公司的角色，通过与其他公司联合，仿照BOT方法，吸引国际资金到深圳的特大型基础设施上来投资。为达到这个目的，可采取以下措施：①选择一家或几家具有雄厚资本实力，在国内外有一定知名度，并且在国外有许多资产并与国际融资机构关系良好的企业；②联合中国建筑总公司、中国港湾工程公司、中国铁路建筑总公司或是境外一些工程或设备制造商，组合成一家新的投资公司；③在深圳先选择好拟投资项目，取得项目的开发和经营权；④对需要利用外资总额的80%的工程或设备进行国际招标；⑤为项目本身成立一个建设和经营管理公司。
　　3.慎重研究利用发行股票为大型基础设施项目募集资金的方法
　　发行股票只解决资金筹集问题，没有考虑到资金的使用和投资回报及其引起的社会负效应，对这一问题政府应委托专门机构进行研究，及早采取措施。
　　（三）建立工程设计赔偿和强制保险体制，通过招标竞争提高设计质量
　　设计是工程建设中至关重要的关键环节，设计质量的好坏直接影响投资的多少、工期的长短和工程质量的好坏与安全。因此，无论是加强投资控制还是抓质量管理，都应首先抓住设计这一环节。
　　1.建立设计赔偿体制
　　如发生因设计原因造成工程工期延长、浪费投资和安全质量事故，设计单位和有关设计工程师要赔偿建设单位全部经济损失，包括直接和间接损失。造成设计事故的有关设计工程师应按责任轻重共同承担总赔偿的一定比例的损失费。主要责任人应承担其中主要的损失。如此便将设计公司和设计人员推到了风险很高的位置，由外力迫使设计公司和设计人员提高责任心和设计质量。
　　2.实行设计公司和设计人员强制保险制度
　　为了转移风险，保证赔偿的兑现，设计公司和设计人员必须购买保险来保护自己。政府可立法规定不购买设计保险的设计公司和个人不能承担任务。保险公司为保证自身的利益，必须对申请购买保险的设计公司和设计人员进行审核，满足条件者才可办理保险手续。
　　3.提高设计取费标准
　　现行的设计取费标准与设计的重大作用是相背的，仍保留有计划经济的烙印，反映出对知识和创造性不够重视。为配合设计赔偿和保险制度的实现，更主要的是为了提高设计质量，必须提高现行设计取费标准。
　　结合我国国情，建议设计取费标准可提高至3%～6%，并规定取费不仅与工程规模有关，更主要与设计难度有关。
　　4.全面实行设计招标制，根据技术实力、设计水平和信誉评定中标单位
　　只有通过公开招标才能选出真正好的设计单位，同时促进设计单位加强内部管理、更新技术设备和提高人员素质。
　　招标工作中，评标和定标原则对投标人员起着主要的导向作用。为了规范行业行为，有必要在全市甚至将来在全国统一规定评定标的原则，按照设计公司经济实力、技术实力、信誉和参加本项目的设计人员的水平和经验，以及设计公司对本项目业主意图的理解等指标，来综合评议和确定设计单位。
　　（四）提倡采取最低投标价中标法的施工招标评定方法
　　深圳现行的三种主要施工评标方法是：分段评标法、合理低价法和评审法。为进一步完善施工评标方法，在吸取美国成功使用几十年的最低投标价中标法基础上，结合现行深圳采取的三种评标方法的优点，建议采用修正的两种最低投标价中标的评标方法。即简单最低投标价评标法和评审最低投标价中标法。
　　（五）对特大基础设施项目给予更优惠的政策，加快其建设速度，推动深圳经济的发展
　　港口和机场这样一些特大型公共基础设施的建设，对于城市的发展具有举足轻重的影响。“城以港兴”、“港以城荣”，这八个字就高度概括了两者之间的关系，这里的“港”包含海港和航空港。为使这些基础设施对深圳经济发展起到更大的推动作用，除了要继续给予这些项目一贯的支持和帮助外，还应做到以下几点：
　　一是改用社会效益代替经济效益指标来考核负责这些项目开发的企业。由于投资巨大，建设周期长，加上配套设施多，项目的直接经济效益肯定不会太好，但它们对城市整体经济发展贡献巨大，社会效益很大，因此用社会效益来考核和要求这些项目比较合理。
　　二是要将盐田港和深圳机场等公司与一般经营开发公司区分开来，继续授予它们部分政府职能，即作为政府特别机构按公司形式进行经营管理，而不能简单地视同为政府办企业。
　　三是给予更优惠的政策支持。①延长目前实行的头几年减免税收政策至长期全免，或至少是全免地方税收，但可以明确规定全免项目和范围；②免收土地管理费；③免收在指定范围开发房地产应上缴的城市配套费和土地价差款等费用，或是只计算实际免缴作为政府补助；④减轻企业办社会的负担。
　　四是政府出面为这些项目向社会发行收益债券，以代替商业贷款指标额度的方法，扩大融资渠道，降低建设成本。
　　（六）建立工程建设行业信息收集和管理系统
　　目前，我国工程建设行业缺乏行业勘察、设计、施工、监理和材料设备供应商，以及各类注册工程师有关工作情况的信息库，建设单位无法全面客观地掌握和了解前述这些资料。这种情况不利于建设单位在各类招标评标中全面评价投标人情况，不利于施工单位采购合适优质的材料设备，阻碍用人单位招聘到真才实学的有关注册工程师。
　　然而，深圳完全有必要也能够建立起一个有关工程建设行业各种信息的收集和发布网络。这项工作可由市建设局城建档案馆来做。
　　（七）加强工程建设的法制管理，完善执法的激励和制约机制
　　计划经济时代政府完全是用行政手段对工程建设行业进行管理，而市场经济则强调按经济规律办事，提倡自由竞争。政府的职能转变为实行宏观导向和监督控制，用法律和规章制度约束和保障工程建设行业按市场规律运作。
　　①建立一套全行业执法和监督执法的激励和制约机制；
　　②法规要详细，操作方法要简单明了；
　　③执法要严；
　　④建立采用法律手段解决纠纷的市场机制；
　　⑤政府要加强监督和保证设计、施工和监理单位在公平、公正和公开的条件下竞争。
　　这样，可以进一步加强深圳市依法治理工程建设行业市场的力度，实现有法可依、有法必依和令行禁止，减少行业的不正之风，确保建设工程百年大计和工程建设行业市场的健康发展。
　　（八）全面推广工程合同担保制度
　　工程承包合同是一种法律行为，一经签订就具有法律效力，受法律保护。但在承包实践中，特别是在社会主义市场经济多种经济成分条件下，单一依靠法律保护尚不足以保证合同的切实履行，必须有第三方提供经济担保。
　　合同条款固然能约束当事人履行义务，但只能局限在签约双方解决发生的问题。如果有了第三方提供的经济担保，承包商履行义务就有了双重信用保障，万一发生经济损失，可凭经济担保得到赔偿。
　　深圳在工程建设管理的改革方面一直走在全国的前面，经过多年市场经济的锤炼，深圳已经具备全面推广实行工程合同银行保函制度的条件。
　　①  国情不同采取的保函种类也不同。通常有投标保函、履约保函、付款保函、预付款归还保函和质量保函等几种类型；
　　②  投标保函担保金额以往采用1%～2%的投标价，建议统一规定为5%的投标报价。适当提高担保金额总数，可以起到预选作用，因为开具不出5%保函的投标人更不能开具出担保金额更高的履约保函；
　　③  实行业主付款保函制度；
　　④  立法规定允许未获付款的分包商、材料商和工人可以扣压承包商正在承建的业主工程，直至欠款得到解决；
　　⑤  鼓励银行和保险公司开展保函业务；
　　⑥  通过立法提供法律保障。
　　采取以上一系列措施的目的是想形成一种机制，从根本上消除建设企业三角债这个老大难问题，实现对投资的控制和质量的管理。
　　（九）实行专业化分工和社会化合作，提高施工质量和规范施工企业管理
　　深圳的改革推动了国有工程建设企业经营上的彻底改革，施工企业从计划经济时代的“大而全”――企业办社会的模式，改变至“少而精”――走向社会参加激烈竞争的模式。
　　大量民工和包工队伍的出现满足了深圳工程企业的需要，召之即来，挥之即去。企业既解决了劳动力问题又没有背上负担。但包工队伍满足成立私营企业条件从而纳入政府管理的很少，加上遍布全市的民工队伍和新增国有工程企业下岗职工，政府对施工队伍的管理存在很大的难度。而对大量未经训练的临工的使用也严重影响了工程质量，甚至是造成有些工程质量低劣的主要原因之一。
　　如何解决民工队伍和包工队伍管理难的问题，答案是强化民工专门技能的培训，实行专业化分工和社会化合作，达到提高工程质量和规范施工队伍的管理。①大幅降低私有建筑企业的成立条件；②将专业分工划分更细；③进行职业培训，坚持持证上岗；④将工程分包细分，合法化和公开化；⑤进行社会化合作。
　　国有企业只需派出精干的现场管理人员就能管理工程项目的实施，提高经济效益，使企业向着技术型、管理型和资本经营型发展，提高工程项目的综合管理水平，使工程项目质量更有保证并得到提高。
　　（十）提倡工程管理专业化，提高工程管理水平
　　工程建设行业在西欧和美国是个很古老的行业，各类专业技术人员趋于饱和，技术人员普遍工作经验丰富、水平高。深圳是个新城市，由于建设行业发展很快，缺少大量有丰富工作经验、有管理才能的技术和管理人才。而工程建设项目多，业主们大部分不太熟悉建设管理，形成高级技术人才的供需不平衡，对工程质量、安全和工期及投资控制都有很大影响。
　　目前，深圳市工程行业推行的工程建设监理制度，基本上解决了上述矛盾。但如何进一步完善，引用美国的成功管理经验，建议采取以下措施：
　　①由工程管理公司代业主进行专业化管理。管理公司的职能是代替业主对项目进行全过程的管理；
　　②工程管理公司的产生。既可专门成立工程管理公司，也可以由目前的监理公司在具体一个工程项目中扮演工程管理公司的角色；
　　③施工管理模式：业主→工程管理公司→监理公司→施工队伍；
　　④固定工程管理公司，更换监理公司和施工队伍；
　　⑤监理公司只负责施工监理。
　　（十一）大胆引进外国公司参与竞争，积极推广国际上先进的管理软件
　　以往我们比较注重引进国外的先进施工机械，而忽视技术知识的引进。事实证明，设备要引进，但更要引进先进技术。
　　工程管理电脑软件属于典型的技术知识，它是国外工程管理技术、经验和管理方法的综合结晶。引进先进的电脑软件，实际上是在引进国外先进技术、成功经验和先进的管理方法。
　　通过引进外国大公司参与深圳的大型工程建设，可以为我们带来先进的管理经验和技术，在中外双方人员共同建设和管理过程中，我们可以很快吸收和掌握国外的先进经验和技术，进而大幅度提高深圳工程管理的整体水平。