谈铁路工程超概算的主要原因

　　长期以来，大型工程超概算是我国基本建设行业中屡见不鲜的问题，即国内建设行家经常提及的“三超”现象。除了客观因素外，主观因素也会造成工程概算误差过大。本人曾参与多项工程的调概（即调增概算）工作，结合目前概预算审查工作谈谈铁路工程超概算的主要原因：
　　一、铁路建设与地方政府的配合工作复杂，征地拆迁费用严重不足
　　1.大型铁路工程建设项目建设范围短的几十公里，长的几百上千公里，施工区域一般都是跨省、市、地区，征地拆迁政策涉及不同省、市的不同文件。在设计前期设计调查的征地拆迁费用通常都是不够的，一方面设计院不想列太多征地拆迁费，另一方面施工期的征地拆迁费用标准与设计调查时的费用标准差很远。如我公司去年开始建设的广深铁路增建四线工程，铁道部与广东省签定了铁路建设双方的规划协议，在征地拆迁政策方面有优惠，而实际上设计调查的费用标准与现场差别近一倍，仅东莞市地段范围内就增加征地拆迁费近1亿元。
　　2.由于征地前期工作受阻将影响工程的施工进度，在实践中建设单位与施工单位就会很难把握，因此多数项目的征地费用远远超过设计概算，这也是铁路工程调概的主要原因之一。
　　二、材料价差增幅较多，与设计概算相差甚远
　　铁路工程的材料价差与省市定额站公布的调差方式不一样，它一般分外来料（即直发料、厂发料、铁路自己供给部分）和地方料。
　　1.由于铁路外来料的价差是根据铁道部每年公布的材料价差系数来调整的，设计概算一般按设计的前一年（即去年）的材料价差系数，也即2006年出的设计概算是根据2005年的公布的材料价差系数，也即在设计阶段时外来料价差就滞后一年，为工程实施后的价差费用的增加留下了隐患。铁路工程的轨道、通信、信号、接触网专业的材料属特有专门的材料，有些材料用铁道部测定的价差系数是包不住的：如轨道的线上料钢轨和道岔近年来出厂价多次调高，施工期与设计期的材料系数相差较大；通信、信号、接触网的新设备、新材料不断出现，用国产、合资、进口的材料出入也很大，用价差系数也是难以包干的。
　　2.地方材料的价差虽然在设计阶段用的是当期的施工地区的采购价，但因施工期较长，施工地区的地方料可能有较大变化。如河砂，去年以来广东省的砂价节节攀升，比设计的调查价相差较远。我公司正在施工的广深增建四线工程施工区域跨越深圳、东莞、广州3个地区，3个地区的河砂的市场价也接近定额中河砂材料价的2倍，仅此一项就差几千万元。
　　三、建设前期工作深度不够，建设项目“先天不足”，项目决策缺乏科学性
　　1.近年来要求可行性研究和技术经济评价，大的项目立项也有许多资料，但相当一部分立项时资料空洞，但内容与数据不实，流于形式，一开始就使项目投资失控。
　　2.还有一些因时间关系或政绩原因，不进行可行性研究就草率“上马”，致使一些建设项目决策缺乏科学性，控制项目投资和提高投资效益往往成为一句空话。
　　四、铁路工程设计较少招标，对设计缺乏有效约束，设计超标准现象严重
　　1.铁道部有4大设计院分管全国铁路4大片区，再加上通号设计院、电化设计院、铁道部专业设计院总共有7大主流设计院（不算各铁路局设计院）。2003年改革后各设计院不属铁道部管辖，但设计工作仍是上述几家设计院，设计招标才陆续开始。
　　2.工程设计是一项技术性复杂的工作，在实施过程中有一些变更是难免的，而有时是非常必要的，这可能成为节约投资的重要途径。但是，在实践中的设计变更，有的是建设单位的要求，有的是完善前一阶段的设计功能，而且其结果是超标准、增投资。造成这种情况主要是设计单位主要是负技术责任，基本不负经济责任，没有限额设计的严格规定。
　　3.由于铁路工程的部分特殊性，使一些项目没有按规定进行充分的论证及勘察设计等工作就匆忙上马。如我公司广深三线的清筛工程，根本不具备施工条件，而新建的四线建成后再次对三线进行跨区段无缝线路更换，再次动道床，三线清筛与增建四线存在有些重复和交叉的工作，加上施工天窗时间受限和施工区域的不连续，造成施工单位窝工较长，增加许多费用。如前期可研或技术论证进行充分，建设单位与施工单位就不会这样被动，工程费用就不会失控。
　　4.还有不少项目出于政治的因素急着上马，边勘察、边设计、边施工、边修改，属典型的多边工程。由于设计深度不够，漏项多，设计变更频繁。如深圳站的客运设施整改工程，从去年11月开工至2005年底竣工，本身属装修工程，又是对既有站房的改造，铁道部与深圳市领导多次关注带有浓厚政治色彩的任务，给控制投资增加了很大的难度。
　　5.研究资料表明，设计阶段是控制工程造价的核心阶段，设计是有效控制工程造价的关键。故必须把控制工程成本作为设计招投标的条件之一。“重施工、轻设计”的传统观念必须克服。考虑方案时，必须做多方案技术经济比较，进行优化设计，对进行优化设计的项目应严格按国家标准支付设计费，以便调动设计人员的积极性，从而能动地降低造价，避免工程超概算现象的发生。
　　五、扩大建筑规模，提高建设标准和改变工程建设内容
　　1.有一些项目建设单位，提高建设标准和改变工程建设内容，不断在追加投资，随意扩大规模，增加赔偿和征地数量，刻意超前设计追加投资。而设计院只要建设单位付设计费，也是各出奇招，充分完善各配套设施的标准；对使用单位来说一步到位更好，反正不是他出钱，功能齐全设备先进维修方便，所以对建设单位、设计单位、施工单位和使用运营单位都是愿意提高建设标准和规模的，可对计划投资部门来说这是不允许的。
　　2.有一些建设单位在投资总额待项目批准后，再不断地找各种理由追加投资计划；有的建设单位在建设过程中，擅自扩大建设规模，征面追求大而全、高标准和高档次，一再突破预算，造成直接经济损失致投资预算失控。
　　六、施工合同过于向简单，建设单位管理不力
　　1.建设周期长，在项目实施过程中会遇到许多干扰因素，有的属建设单位责任，有的属承包单位责任。实践中有些施工单位高估冒算，或与建设单位相互扯皮，钻空子增加造价的现象经常出现。主要是施工合同过于简单，或暂定价、或以甲方审定的价格，对施工期风险和各种变更增加的费用没明确约束力。
　　2.有些建设单位有关人员不熟悉监理业务，不清楚自己的责任，常常使自己陷入被动的境地。在签订建设施工合同时，对工程价款的结算方式和依据应特别引起注意，避免因合同签订不当，造成超概算。
　　七、工程造价管理与整个项目实施相脱节
　　工程造价全过程管理就是确保建设工程的投资效益，对工程建设从可研开始经初步设计、施工图设计、施工、竣工投产、决算等整个过程。围绕工程造成直接经济损失价所进行的全部业务行业和组织活动，我国目前建设工程造价采用分阶段计价与控制，即项目立项阶段编制概算，施工图阶段编制工程预算，竣工验收阶段编制竣工决算。建设工程的多次计价是因为建设工程是一周期长、数量大的生产消费过程。多次计价环节之间相互衔接，前者制约后者，后者补充前者。按规定批准的投资估算、概算作为建设项目投资的最高限额实施阶段不得突破。铁路工程的许多项目因招投标制、监理制、合同制执行不力，多边工程屡禁不止，应急工程特别，政治工程也较多，这给工程的建设不可避免带来了超概算的前提。
　　总之，概算作为项目投资计划确定的主要依据，把它定为投资的限额和投资包干的基准，同时概算也是控制投资规模、工程造价的拨款的主要依据。科学的概算有利于控制投资规模，节约投资保证资金的合理需要，又不留投资缺口，使工程能正常进行。铁路工程由于它的特殊性也不可避免存在超概算的多种原因。