运用PPP模式进行城市轨道交通建设融资

　　城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点。由于轨道交通造价高昂（地下线每公里5亿元左右，地面线每公里2亿元左右），筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。为了拓展资金来源，提高建设、运营效率，一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度地吸引社会投资，同时引入市场竞争机制，达到对地铁项目市场化运作的目的。目前，中国已经开通城市轨道交通的有北京、上海、天津、广州、长春、大连、深圳、武汉、南京等9个城市，截止到2005年2月，中国投入运营的城市轨道交通线路里程超过400公里，其中地铁线路运营里程约293公里。“十一五”期间预计各城市在轨道交通建设方面还将投资2000亿元，2020年中国将有超过550公里的地铁线，2050年，轻轨和地铁线路总长度将达2000公里。目前中国各大城市对轨道交通项目的建设需求强劲，但巨大的资金缺口却限制了其发展，必须多渠道多方式地筹集资金，特别是要吸引民营资本的进入。近年来，PPP模式public―private―partnership，PPP，公共部门与私人企业合作）在国外基础设施领域成功运作，逐渐引起国内的广泛关注。将PPP模式引入中国轨道交通领域，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务价格，将有力地促进国内轨道交通行业的健康发展。
　　一、PPP模式的特点及作用
　　PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。
　　PPP模式具有鲜明的特点：双主体供给。表面看，PPP模式是私人部门生产公共产品并提供公共服务，政府支付产品和服务费用，是政府单一主体供给，但其非市场一次性买卖，是在和约期内，公共部门根据私人部门提供的服务质量分期支付。本质上，公共服务是在二者（公共部门与私人部门）长期合作的前提下完成的。“政”“企”分开。政府部门根据社会公众的需要，从社会效益角度出发，站在中性的立场上处理公共部门与私人部门之间的关系，是项目的发起人和管理者，同时又是标准的制定者和服务产品的接受者；私人部门拥有资本、技术和管理等生产要素，是生产和服务供给的专家。政企各尽所长，互惠互利。代理运行机制。PPP公司通常自身并不具备开发能力，在项目开发过程中，广泛运用各种代理关系，且这种代理关系在投标书和合同中即加以明确。效率与公平相结合。私人部门资本目标明确，效率是其不懈的追求。私人部门会通过一切手段压缩生产成本，提高利润水平。在满足公共部门服务质量的前提下，实际上是提高了公共资源的配置效率。作为博弈一方的政府处于交易的强者地位，得到满意服务后才付费，维护了公众的公平利益。
　　PPP模式的作用主要体现在几个方面，PPP模式主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。PPP模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的公共基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资公共基础设施项目的积极性。PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高公共基础设施服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与公共基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
　　二、PPP模式的目标及运作思路
　　PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。
　　PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图1所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
　　伦敦是世界上最早建成轨道交通系统的国家，其轨道交通的建设与管理模式比较典型。当前中国许多城市都在大力发展轨道交通，伦敦的一些经验值得借鉴。继1984年颁布伦敦交通法案之后，伦敦通过竞争性招标首先让私人公司参与公交服务业。现在，伦敦所有的公共交通路线（包括服务水平）均由政府规划，由私人部门经营。在大多数情况下，所有的公交服务都按竞争性招标来签订为期3年的合同来运营。轨道交通私有化改革也借鉴公交服务业的经验，实行招投标制度，引入有实力、讲信誉、注重服务质量的私人公司。
　　三、PPP模式与我国城市轨道交通建设
　　我国城市地铁轨道交通建设已经拉开了PPP模式的序幕。2005年，北京地铁建设进入关键的一年，在规划和上马的项目中，“四号线”因与其他地铁线建设模式有所不同而备受瞩目。2005年2月，香港地铁公司与北京市政府草签北京地铁四号线项目《特许经营协议》，揭开了中国内地轨道交通建设PPP模式的序幕。协议规定，地铁四号线的特许经营期为30年，项目总投资约153亿元人民币，其中70%由北京市政府出资。PPP合作公司注册资本约15亿元人民币，地铁公司和北京首创集团各占49%，北京市基础设施投资有限公司占2%.PPP合作公司大约2/3的资金将采用无追索权银行贷款。香港地铁公司的资金投资约7.35亿元。地铁四号线引入PPP模式其意义不仅在四号线本身，它将成为北京基础设施建设新模式的一个样本。据统计，北京市交通基础设施建设运营市场1800亿元的大餐，为国内外投资者提供了巨大的商机，尤其是地铁线的建设吸引了10多家全球一流地铁企业的眼球。
　　四、PPP模式在我国城市轨道建设应用中应注意的问题
　　在城市轨道交通建设中运用PPP模式有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象，因此有广泛的前景，但由于PPP模式在中国还是新兴模式，在应用中应注意以下几点。
　　一是宣传PPP模式的基本思想和运作程序。
　　其他国家已经积累了一些PPP运作的经验，政府有必要倡导并组织相关的专家详细研究别国、尤其是发达国家的经验并根据中国的情况加以利用。这些研究包括PPP模式的理论基础、PPP的政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、PPP项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP的财务结构、PPP项目的监管和仲裁机制等等。积极学习和借鉴国外的城市轨道建设PPP项目和国内其他基础设施建设的PPP模式的经验教训，积极探索PPP项目在城市轨道建设中应用的可行性，并在我国的轨道交通建设中逐渐进行试点、推广和规范。
　　二是加快政府角色转变的步伐。
　　地铁项目作为城市基础设施的重要组成部分，其实质是在具有自然垄断特征的公用事业领域引入竞争机制，其实现的关键就是政府职能的合理定位和有效执行。传统投融资模式是由政府部门以财政拨款或通过发行债券等形式投融资，并由国有企业进行建设、经营和管理，这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体，不仅容易出现决策的随意性，难以保证基础设施建设的效率和质量，而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。PPP模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系，因而政府在城市轨道交通投融资中的角色需要改变。政府应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色，变为与私人企业合作，提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导作用，并扮演合作者的角色。
　　三是制定、完善现行法律法规。
　　PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题（如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等）均未涉足，因此国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见，法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP模式的最大支持应当体现在透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。
　　四是放宽政府扶持政策。
　　PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域，不是简单“国退民进”。在城市轨道交通的建设中，不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与，也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点，再考虑到各种风险因素，使外商大多望而却步。因此，政府应出台优惠的特许权政策，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发，让投资者确实感到有利可图，这样才能真正吸引外资。由于中国某些政策对私营经济还存在限制，在城市轨道交通基础设施领域应用PPP模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款。因此，政府应放宽此方面的政策，并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资PPP项目。因为城市轨道交通基础设施类PPP项目投资周期长，回报稳定，非常适合这些基金投资。放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善基础设施投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。另外，政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理，控制工程质量、进度和投资规模，达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应等方面的工作，对项目起导向作用，使改革的成果落到实处。
　　五是加强人才培养。
　　PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。中国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。因此要着重加强人才的培养，培养复合型、开拓型人才，增强民营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。