德国城市公共交通及启示

　 德国为联邦州管县体制，城市分为特大城市（柏林、汉堡、不莱曼三个联邦直辖市）、大城市（一般为联邦州直管市，如巴登-符登堡州的斯图加特市等）、中小城市（县管辖的各城市）。除由联邦政府直接管理的国家铁路以外，没有专门的客运长途汽车交通方式，只有城市和区域性的公共交通系统。特大城市、大城市的公共交通方式有地铁、轻轨、公共汽车等；中等城市的公共交通方式有轻轨、公共汽车等；小城市的公共交通有轻轨、电汽车、公共汽车，有的仅有公共汽车。出租车数量较少，一般为电话预约，在公共交通中所占份额很小。大城市与周边中小城市之间一般采用轻轨和公共汽车等方式联接，居民出行较为方便。在公共交通方式选择上，注重环境保护，尤其在废气排放、噪声等方面要求较高。在公共交通的发展和运行方面，注重公众参与和监督，为城市政府和公共交通公司不断改进城市公共交通状况提出意见和建议。
　　德国城市公共交通管理模式
　　城市公共交通是联邦州和城市、县政府的职责，联邦州主要负责法律的制定和对市、县公共交通补助经费的下拨，城市、县政府负责公共交通设施规划、公共交通建设用地、公共交通具体管理规章制度的制定等。在政府与公共交通公司之间，设有公共交通联合会，各联邦州均有公共交通联合会，受州政府委托，管理公共交通具体事务。特大城市、大城市和实施公共交通区域化合作的城市之间也设有公共交通联合会，受城市政府委托，管理城市和区域公共交通系统，其公共交通管理要符合法律和地方法规的规定，并坚持透明、不歧视原则。公共交通联合会职能包括计划、生产、营销、财务等方面。计划职能包括为政府提出公共交通网络建设构架建议、制定票价和公共交通基础设施建设规划等；生产职能包括依据计划订购车辆、培训人员、招聘司机、进行交通基础设施建设等活动；营销职能包括确定统一的价目表、进行广告宣传、监督服务质量标准执行等；财务职能包括编制年度公共交通预算、确定票款收入和政府补助资金在各公共交通公司间的分配等。特大城市或大城市与中小城市间联接成轨道网的公共交通系统，一般属一个公共交通公司所有；公共汽车则按运行线路，可能分属不同公共交通公司所有，这些公共交通公司均为私有或以私有股份为主导。城市公共交通实行市场化运作，通过竞争，不断提高公共交通服务质量。
　　德国城市公共交通运行方式
　　因城市公共交通公司分属不同企业，且在交通方式上又存在地铁、轻轨、公共汽车等，运行体系较为复杂，在公共交通联合会的协调下，各公共交通公司均在各自负责的线路上按商定的时刻表运行。每个公交站点都张贴所有停靠本站点公共交通线路运行时刻表，各公共交通线路及各班次车辆均保证其准点率，乘客只要在时刻表所列发车时间前赶到车站，肯定能赶上想乘坐的班次；如车辆提前运行至某站点，则其会等侯在准点时刻出发，这样，一方面保证轨道交通等在运行中不会发生在轨道使用上的冲突，另一方面，确保了赶班次换乘旅客能准时换乘车辆。另外，在一个公共交通系统内，注重有轨交通与公共汽车之间的衔接，尤其在换乘站，有轨交通车辆一般都要与对应班次公共汽车衔接后才发车，确保换乘旅客不脱班次。
　　公交票价由公共交通联合会制定，对于仅有一个公交公司的城市或县，票价由公交公司制定。城市公共交通有各种票务方式，乘客可以一次性买票或购买月票，月票在一个城市内可以乘坐所有公共交通车辆。月票一般按公共交通运行区域划分，划分方法为，以一个大中城市为中心，按一定半径划分运行区域，每个半径范围内的月票价格不同。
　　各公共交通线路班次间隔时间为6至15分钟不等，在城市中心地段，因为公共交通线路交叉等原因，在高峰时段，乘客2分钟左右就能等侯到可以乘坐的车辆。
　　区域公共交通分大中小城市间公共交通和县域范围内公共交通。大中小城市间区域公共交通，如同属巴登-符登堡州的曼海姆、路德维希、海德堡三个城市及三个城市周边范围内的小城市，其公共交通由一个公交公司负责，轻轨将三个城市联为一体，在三个城市之间，轻轨在沿线每个小城市均设站点，同一班次的轻轨，不仅在城市间运行，而且都运行至各城市中心地区，这样，为城市间及沿线小城市居民出行提供了方便。在县域范围内，有的以轻轨联接各小城市，地域范围较大的县，则以公共交通汽车联接各小城市，为居民出行提供方便。在德国，区域间的公共交通合作以市场化运作为导向，对公交公司的补助则按城市规模、人口数量等进行分摊。
　　德国城市公共交通设施
　　特大城市、大城市的地铁、轻轨一般在地下负三和负二层，负一层为商场等公共空间；地面轨道交通在城区内其轨道面与城市道路相平，根据道路状况，有的在城市道路上铺设轨道，在城区外则与公路分开设置；公共汽车则在轨道交通不通达街区及近郊区运行；在仅有公共汽车的小城市，虽然街道狭窄，仍安排公交车运行。
　　各城市在道路建设和轨道交通建设方面，均能得到联邦州在投资上的补助，一般补助资金为投资额的75%，有的项目甚至补助90%以上；大城市、大城市的城区都有交通枢纽，供铁路、地铁、轻轨、公共汽车等换乘和旅客集散。
　　在城市道路建设中，都遵循公共交通设施优先权，地面轨道交通一般单独设立信号系统，在与其它道路平交时轨道交通信号优先，一般不出现等待现象，确保准点运行。特大城市、大城市在主次干道设公交车专用道，有时公交车单设信号传感装置，在交叉处传感设定红绿灯设置，确保其优先通行，这种车辆自控装置与交通控制中心相分离，大大减少公交车辆在道路交叉口的等待时间，提高了运行效率。
　　德国公共交通的政策支持
　　公共交通是城市、县政府的主要责职之一，主要任务是确定公共交通服务功能及服务范围，对公共交通进行财政补助，并在公共交通设施规划、土地利用等方面支持公共交通，城市公共交通日常性管理事务，则委托公共交通联合会负责。
　　许多大城市通过对小汽车限速、提高停车费标准和征收高额汽油税等方式，增加自驾车成本，鼓励公众使用公共交通设施。
　　德国有城市交通财务法，据此，城市公共交通都得到政府的财政补助。票款收入约占公交公司收入的40%，联邦州和城市或县政府的补助比例占公交公司收入的50%以上。对于有城市政府参股的公交公司，城市政府派员参加公司监事会，参与对公司运行和发展方针的管理。
　　总之，经过多年努力，德国城市公共交通建立了较为健全的运行和管理体系，减轻了城市交通压力，方便了居民出行。但在与有关政府部门及机构交流中，也发现其城市交通方面还存在着不足之处，一是城市公共交通仍然不能满足城市发展的需求，二是城市公共交通在噪声污染、废气排放等治理方面仍然不能满足不断提高的环境质量标准要求，三是城市郊区化制约了公共交通发展，小汽车发展过快，四是对骑自行车和步行者在交通设施优先方面仍嫌不足。
　　德国城市公共交通对我国的启示
　　我国正处于城市化加速时期，在城市化进程中，城市交通问题已成为影响城市正常运转的重要制约因素，建设经济效益好、生态效率高、人民大众优先的城市公共交通体系，已成为各级政府的迫切任务。针对我国城市公共交通现状，通过对德国城市公共交通的学习和考察，对于发展我国城市公共交通有以下六点体会。
　　1、充分认识城市公共交通在城市化进程中的重要作用。我国人多、人均自然资源量少，这就决定了我国的城市化必须走集约式发展之路，不可能像欧美国家的城市那样走郊区化的道路，更何况欧美国家目前也在对城市郊区化在资源有效集约利用方面进行着反思。因此，我国的城市化必然是人口高密大、居住方式集中，以最大限度地利用土地资源、减轻对环境的破坏。在这样的城市形态下，如何确保城市交通顺畅，是摆在我们面前的重大而现实的课题。就江苏而言，在城市化迅速发展背景下，城市交通问题面临着越来越严峻的考验，由于私家车的迅猛发展，城市道路等基础设施的建设速度已远远不能与私家车保有量的增长相适应，大中城市的交通拥堵现象已越来越严重。今年初，温家宝总理指出：发展城市公共交通，是适应我国城市发展和城市交通发展的正确战略选择。优先发展城市公共交通，不仅是缓解城市交通拥堵的有效措施，也是减少污染、方便居民出行、改善城市人居环境、实施城市可持续发展的必然要求。从德国等欧洲国家城市公共交通发达尚嫌发展不足的现实中，我们必须充分认识到城市公共交通在城市现代化中的重要作用，认识到做好这项工作的艰巨性和长期性，真正从城市发展战略的高度，建设有利于城市可持续发展和提升城市竞争力的公共交通体系。
　　2、确立公共交通优先地位，慎选公共交通方式。转变对城市交通效率的认识，要以单位时间内城市道路能通过的人数，而不是以单位时间内城市道路通过的车辆数，来确立城市交通目标，作为解决城市交通的出发点和落脚点。进一步提高全社会对发展城市公共交通重要性和必要性的认识，城市公共交通优先即“人民大众优先”，各级政府应把发展城市公共交通作为与人民群众切身利益密切相关的公益性事业来予以扶持，在城市的规划建设、公共交通设施用地、公共交通设施优先等方面给予支持。在公共交通方式的选择上，应根据城市规模及发展趋势、城市和地区经济发展状况而定，要从经济、技术、城市发展现状等方面，比较各种交通方式之间的差异和适用性，从而选择建设成本合理、运行成本合适的交通方式。对于特大城市，可以选择地铁、轻轨、公共汽车相结合的公共交通方式，但对于各种交通方式的建设时序，应在城市公共交通规划指导下，根据城市经济状况循序建设；按照德国的统计分析，地铁建设成本是轻轨的20倍，运行费用是轻轨的2倍，因此，对于大中城市而言，轻轨、公共汽车相结合，是城市公共交通方式的较好选择，对于中小城市，尤其是乡镇一级，公共汽车是较好的公交方式，也可以在大城的带动下，或在县（市）的统一组织下，发展轻轨交通。总之，确立公交优先地位，选择公共交通方式，是城市实现可持续发展的重要基础。
　　3、统筹规划建设，确保公交设施优先权。城市公共交通规划，应统筹考虑路网、公共交通设施用地、公共交通方式、地面与地下交通等诸多因素，同时应对行人和自行车行驶作出合理安排。路网布局和路面设计应有利于公共交通，发展轻轨交通的城市，可以根据城市规模及现有道路，选择采用轨道在现有道路面上设置或设计成与汽车共享式轨道设置，在城市主次干道设置公交车专用道，确保公交车运行速度和准点率。采取工程措施，保证公共交通优先权，轻轨交通应单独设置交通信号，在车辆接近交叉口处自动传感设置通行信号；特大城市、大城市公共汽车可单独设置通行信号装置，在专用道交叉口处自动传感设置通行信号，同时变更交叉口其它信号灯，减少其在交叉口处的等待时间。
　　在城市公共交通规划中，还应考虑内外交通的衔接和城市地下空间的综合利用，为城市公共交通留有发展空间，同时，应逐步建立健全城市道路设计、施工标准体系，不再以公路标准来设计施工城市道路。
　　4、加强运行管理，提高服务质量。安全、方便、快捷、舒适的城市公共交通系统，不仅是居民出行的需求，也是城市正常运转的重要保证。借鉴世界发达国家城市公共交通经验，我们的城市公共交通运行管理和服务方面，可以从以下几方面加以改进，一是在各公交站台公布各线路的运行时刻表，运行时刻表要注意各班次和换乘之间的衔接，让乘客了解各班次时间，做到心中有数，掌握自己出行时间，减少旅途中赶班次的盲目性；二是在特大城市和大城市，逐步建设公交专用道和公交车辆信号自控装置，减少公交车在交叉口的等待时间，确保其运行速度；三是以每条线路为单位，确保车辆运行的准点率，尤其是对每辆公交车而言，应落实责任制，保证自身准点率，避免出现车辆集中到站现象，人为造成运力的不平衡；四是要加强调度，合理安排运力，保证在时刻表的出发时点，都有公交车辆准时开出站点，尤其要安排好上下班高峰时段的运力，保证乘客乘得上车、准时到得了站，增强公共交通对居民出行的吸引力；五是要提高车辆运行水平，以此提高公共交通的服务质量，从车辆行驶平稳程度、报站、车内卫生、车体整洁度等方面入手，让乘客感到安全、舒适。
　　5、加大政府扶持力度，为建设高效公共交通体系创造条件。城市公共交通是城市的公益性事业，是城市政府的重要职责，需要城市政府在建设、运行方面予以支持。针对目前我国城市逐步出现的交通拥堵现象，首先应从完善城市路网结构上加大政府财政投入，加大城市路网密度，提高车辆运行速度。第二，对于具有一定经济实力的大中城市，在目前状况下建议建设经济实惠的轻轨系统，而不是盲目上马投资成本大、运行成本高的地铁，这样一方面能在较短时间内建成较为完善的城市公共交通系统，缓解越来越严重的城市交通压力，另一方面，在经济条件许可时，再建设地铁，满足今后运量发展的需求和为乘客提供条件更好的交通设施。第三，加强城市间的合作，尤其是大城市和周边中小城市之间，要以资本为纽带，共同建设区域轨道交通系统，从经济社会发展规划、土地综合利用、资源合理配置等战略高度，从互惠互利的角度，尽快规划建设区域轨道交通系统。从目前城镇发展状况看，在苏锡常都市圈范围内建设轻轨交通系统，无论从城镇发展城市形态，还是从经济实力和社会发展需求等方面，已具备了基本条件。第四，在特大城市和大城市，要通过对社会车辆限速、提高停车费收费标准等措施，制约私家车等社会车辆的使用率。第五，在城市建设中，合理安排自行车及人行道，尤其要减少自行车或行人对公交专用道的干扰，提高公交车辆运行速度。第六，要加大对公共交通的财政支持力度，公共交通因其公益性的特点，为城市正常运行提供基础条件，欧美国家政府对城市公共交通均进行财政补助，在德国，联邦州和城市政府（或县政府）共同分摊对城市公共交通的补助，确保城市公共交通的运行效率。
　　6、坚持市场化运作，不断提高城市公共交通运行水平。城市公共交通虽然是城市政府的重要职责，但公交公司仍可按照市场化原则进行运作，以提高其运行质量。政府主要是对城市公共交通实行特许经营，确立公交票价调整机制和财政合理补偿机制，建立对城市公共交通考核体制和考核机制，引导社会各界和舆论媒体对公共交通服务质量进行监督，加快现有公共交通公司的改革改制步伐，使企业尽快走上自主经营、自我约束、自我完善的轨道。要学习德国公共交通联合会的经验，发挥我国各级公共交通协会的作用，赋予其对城市公共交通日常管理和协调职能，完成较具体和不宜由政府直接管理的事务，真正发挥其政府与企业之间的桥梁和纽带作用。
　　公交公司自身应以服务为宗旨、市场为导向，不断细化管理要求，落实运行责任，为社会提供优质高效服务。
　　区域间城市公共交通系统，一方面要加强政府间的合作，另一方面可借鉴德国经验，发挥中介机构的作用，同时，运行公司要实行市场化运行，有关各方可派员参加公司监事会，参与监督公司重大事务决策。
　　从德国城市公共交通运行情况来看，我国城市公共交通在政府管理、中介机构和公交公司三个层面上均有诸多可借鉴经验，建立完善的城市公共交通体系，需要各方的努力和合作，需要经过一个较长的过程，但高效运行的公共交通体系是城市可持续发展和城市竞争力不可或缺的重要内容，对于我国人多地少的现状，建设完善的城市公共交通体系显得尤为迫切。

　　作者：陈耀才