落实人民防空法遇到问题的思考

《人民防空法》的颁布实施，标志着我国的人民防空事业走向了法制化，对于维护国家和民族的安全利益，保护人民生命财产安全，防范和减轻空袭和自然灾害的危害，保障社会主义现代化建设的顺利进行起到了积极的作用。《人民防空法》颁布十年来，人防事业有了突飞猛进的发展。以我省为例，人防工程种类齐全，功能完备，人均隐蔽面积大幅提高；组织指挥机构较健全，保障有力；警报建设实现了有线无线集中控制，音响覆盖率稳步提高；宣传教育点面结合，宣教范围不断扩展，教育渠道逐渐通畅。虽然《人民防空法》的颁布实施，对人防事业良性发展起了积极的作用，人防的权益得到了一定的保障，但随着社会政治经济的发展，以及“两防一体化”建设工作的逐步推进，《人民防空法》在执行过程中遇到一些问题，促人思考，现在提出来，作为一点不成熟的见解，请参考。     一、县级人防机构的单独设置问题。
人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国利民的社会公益事业，是以维护国家安全利益为根本，以保护人民生命财产安全为宗旨。人民防空的全民参与性、公益性和综合性，要求必须建立政府和军事部门领导下的独立的人防机构，开展本行政区域的人防工作。然而我省在上一轮机构改革中，由于人防编制机构没有明确的法律依据，致使我省很多县（区）级人防机构没有独立设置，挂靠在县（区）政府办，由政府办副主任兼人防办主任，没有专职的办事人员，工作开展难度较大，从而使县（区）等基层人防工作只是停留在报表上或报告上，上边来检查时突击一下，人防工作变成上面问时管一管的应付被动局面，使县（区）人防工作水平难有大的提高，工作成效也不明显。我们认为，在修订《人民防空法》时，明确县（区）人防机构、人员单独设立，使其成为独立的行政主体。
     二、人防职能要重新界定，“两防一体化”要明确。
人民防空的根本任务是根据国防需要，动员和组织人民群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。在长期处于相对和平的大环境下，人防工作任务不应仅局限于单独的战备建设，而要平战结合，担负起平时防灾救灾的任务。目前我国的防灾、救灾的组织体系还比较松散，没有从总体上建立起一套组织完备、灵活高效的运行机制，各种灾害救援力量分散于不同行业，隶属于不同部门，条条管理，自成体系，不便于统筹救灾准备，协调各方救灾力量，往往是各自为政，多头投入，效率不高。为此中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》明确提出：要把战时防空和平时防灾结合起来，走“两防一体化”的大人防的路子。“两防一体化”建设是一项涉及面广，情况复杂，协调难度大的工作。通过这几年“两防一体”体系建设的试点证明：“两防一体化”必须以法律明确相关主管单位。这几年各地推行“两防一体化”试点建设，认为人防是民防的基础，民防是人防的发展必然，但要真正实现“两防一体化”，建立统一高效的应急救援体系，必须建立健全法律法规，以人防或民防部门为牵头单位，明确职能、权力和义务以及各相关单位的职责，既体现统一协调，快捷有序，又要充分发挥各部门的作用。因此，现有《人民防空法》第一条可以改为：为了有效地组织人民平时防灾、救灾，战时防空及消除空袭后果，保障人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行，制订本法。相应地，第二条也应增加防灾内容，修改为：国家根据国防和经济建设的需要，动员和组织群众采取防护措施，以防范减轻灾害和战争、空袭危害。
     三、明确各级政府及相关部门在人防建设中的义务，确定当地财政的人防经费预算比例。
修订〈〈人民防空法〉〉，应进一步明确和规范各级政府有关部门在人防工作中的具体职能和相关任务，以促使其认真履行人防建设的职责和任务，切实形成人防建设齐抓共管的局面。特别是对人防建设经费来源问题，应做明确的规定。人民防空建设没有一定的财力支持是很难发展，县级以上人民政府要依法将人防建设列入预算，并按一定的比例安排人防建设资金。在实际操作中，有些地方只拿出很少的资金用于人防事业，有些地方将依法征缴的人防经费代替应由政府负担的财政预算投入，严重制约着人防事业的发展，给实际工作带来了诸多不便。《人民防空法》应明确规定列入财政预算的人防经费比例，并使经费按经济发展同比增长。所以，现在的第四条可以增加一款：各级政府应将上年度财政收入的千分之几，用作下一年度当地人民防空建设的专项经费，以用于人民防空演练演习、专业队伍训练、人民防空宣传教育、疏散基地建设、人民工程建设等，当年用不完的，列入专项帐户，不得以任何借口挪为他用。
     四、人口疏散基地建设还缺乏强有力的刚性法制保障。
人口疏散是人民防空防护体系的重要组成部分，疏散基地是战时顺利进行人口和物资转移的重要场所。虽然这几年各人口疏散基地建设已取得了长足的发展，但是同应对现代高技术条件下局部战争的需要差距还很大，疏散地域建设只是停留在人防一个部门的工作，没有形成合力，体制不健全，各方面的工作机制没有形成，最主要的是缺乏法律的保障。《人民防空法》应明确当地政府和相关单位在疏散地域建设中的职责，如交通部门应结合“村村通”工程，优先保障疏散地域的公路建设；医疗卫生系统结合新农村乡村卫生院的建设与改造，重点在人员资金配置上向疏散地域倾斜。
     五、《人民防空法》修订时，对人防工程建设应做更细化的规定。
〈〈人民防空法〉〉规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。中发[2001]9号文件规定，城市及城市规划区内的新建民用建筑必须依法同步建设防空地下室，也相应规定了相关部门（建设、消防）的职责。但在实际工作中，有的部门以各自单位利益为出发点，不愿把关，很难形成合力，所以建议在修订〈〈人民防空法〉〉时，做如下明确，变被动执法为主动行动，保证人防工程建设健康有序发展。（1）、应明确结合民用建筑修建防空地下室的范围和标准，同时明确无法修建或不修建的应当经人防主管部门批准，按当地的建设造价交纳易地建设费。（2）、应明确规定，对未按规定和设计要求修建防空地下室的，人防主管部门或执法部门有权责令停工整顿，并要求其限期改正。对无法改正按规定修防空地下室的，应当按规定标准交纳（或补缴）易地建设费。（3）、应明确，对既不按规定修建防空地下室又不缴纳易地建设费的，人防主管部门或执法部门有权责令其地面建筑项目停工，直至按规定改正为止，并实施一定的处罚。（4）、城市地下空间开发利用的工程应当兼顾人民防空的要求，人防主管部门和城市规划、建设等部门搞好地下空间的规划和建设项目的审批工作。对应建防空地下室的建设项目和城市地下空间开发利用兼顾人民防空要求的建设项目，未经人防主管部门审核批准，规划、建设、消防等部门不能办理相关手续。（5）、人防工程的设计、施工、监理应当由相当资质的单位承担。对人防工程施工图审查机构和质量监督机构，应当经省级以上人民防空主管部门审核同意方可承担相应工作任务。（6）、人防工程建设所用设备设施应当符合人防质量规范，所有人防工程竣工后应当经人防主管部门或人防工程质量监督机构验收合格后方可投入使用。（7）、对人防工程所需的防护专用设备，应当由省以上人防主管部门审核同意，达到国家规定标准的方可使用。
     六、对人防指挥工作要做明确的规定。
现行的〈〈人民防空法〉〉，有关人防指挥工作的条款比较分散，规定也不甚详细，指挥工作涉及的指挥体制、重要目标防护、疏散、群众防空组织、防空教育、指挥场所、指挥手段建设等，在实际工作中都需法律来支持。（1）、应对战时人防指挥体制、指挥机构以及指挥人员、指挥职能等做明确的规定，地方、军队相关部门各司其职，各负其责，人民防空、野战防空、要地防空各尽其能，确保指挥机构高速、高效运转。（2）、重要经济目标的防护是信息化条件下防空袭作战的防护重点，也是难点，应做为<<人民防空法>>修订完善的重点内容之一。重要经济目标的防护类别、防护等级、防护标准应明确，还要明确有关部门的具体职能、管理权限，也要明确具体防护措施、内容、标准以及新建立项时防护措施设计、防护手段落实、组织机构设置等。（3）、应增加人防指挥场所、指挥手段、指挥流程等条款。（4）、应规定，群众防空组织的组建和训练纳入城市民兵组织的组建和训练中，由县级以上政府和军事部门共同组织政府相关部门共同组建和训练，并明确规定所需装备器材和经费由各级财政、人防部门和组建单位共同承担。明确规定群众防空组织的管理、指挥部门，以及队员脱产训练、执行任务时的福利待遇等。（5）、应明确规定人民防空教育纳入在校初中学生教学计划，纳入国防教育内容；对学生以外社会居民的人民防空教育，其内容、手段、方法等也应该有明确的规定。
    《人民防空法》是关系国家和人民生命财产安全的一部重要法律，随着经济、社会的发展和人防职能的扩展理应作相应的修改，以能满足“两个适应”，保障人防部门的权利和义务，使人防部门更好地服务于社会，服务于经济建设，服务于国防事业。