美国民防概况

美国的民防是随着冷战时期的核大战准备发展起来的。20世纪50年代，美国把民防视为其核威慑战略的重要组成部分，作为“确保相互摧毁”战略的重要内容。美认为，如果三分之一的人口和三分之二的工业被摧毁，现代社会便陷于瘫痪，采取防护措施可使美全国人口在核大战中的生存率从46%增加到80%。冷战后，核大战危险减少，高技术局部战争成为主流，恐怖袭击的各种灾害频发。美在大力推行“国家导弹防御计划”（NMD）和“战区导弹防御计划”（TMD）的同时，也对民防工作进行了相应调整。
一、指导思想
     美国于1950年制定的《联邦民防法》对民防的任务定义为：（1）最大限度地减少因敌方攻击对美民众造成或即将造成的影响。（2）处理美国遭受攻击所产生的任何紧急情况。（3）紧急抢修或恢复被敌方攻击所摧毁或破坏的重要公共设施和设备。
    此后，随着国际安全形势的变化，美对1950年的民防法及其定义多次进行了修订。1982年7月，里根签署的第47号国家安全决策指令《紧急动员准备》指出，“美国的政策是，拥有紧急动员准备能力，确保各级政府与私人机构和美国人民一起，将保卫美国作为首要任务，有能力对国家发生的任何重大紧急事件作出果断和有效的反应。”1987年2月4日，美国总统签发的第259号国家安全决策指令《美国民防》，取代了1982年2月发布的要求在危机时大规模疏散城市人口的第26号国家安全决策指令。新的指令称，民防计划将继续支持国家和地方政府处理各种紧急事件，“以达到民防与国家针对核攻击或非核攻击的备战相一致。”1999年美出版的《联邦法规》第32卷第185章对民防的任务规定为：（1）最大限度地减少因敌人对美的攻击、自然或技术灾害而出现的紧急局势。（3）对因敌攻击、自然或技术灾害 而毁坏的重要设施、设备进行紧急抢修和恢复。
     苏联解体、冷战结束后，世界上没有任何国家能在军事上与美相抗衡，美受核打击的危险性已大大减少，受其它形式军事攻击的可能性也较小，但美新时期民防工作者的首先要任务还是在防范“敌人攻击”方面。同时，防灾救灾也成为民防工作的一项重要任务。由于地区性局部战争此起彼伏，恐怖活动不断发生，使美国感到当今世界并不安定。国际形势的这种急骤变化对美国的民防政策及其对民防的看法产生了一定的影响。美国对当今世界存在的主要威胁看法如下：
     核威胁依然存在：美国首先考虑核威胁来自俄罗斯，对中国和其它一些拥有核武器和正在发展核武器的国家抱有戒心，十分担心核扩散。美国的一些权威民防专家估计，俄罗斯目前仍有大约8000枚战略核武器，其中有6000枚左右的战略核武器可以在几秒钟之内重定目标针对美国。美国还十分注意俄罗斯在战略防御方面的动向，以此来反证核威胁的存在。美国发现俄罗斯已经完成了第二代反弹道导弹系统的部署。
     重视常规武器效应所产生的威胁：由于常规武器可以控制破坏规模，防止战争升级，便于灵活掌握和适合地区性军事行动。因此，包括美国在内的许多国家倾向于用先进的常规武器来取代战术核武器。在当前大仗打不起来，地区冲突此起彼伏的情况下，美国必然会把常规武器效应的威胁作为其考虑民防的一个重点防护内容。
     恐怖主义活动已上升为一个必须考虑的重要威胁：美国认为除了需要考虑战争中各种武器效应对国家和公民的安全构成威胁外，还要考虑对付各种恐怖主义破坏和犯罪活动。在苏联解体以后，美国十分担心小型核武器和生化武器会流入一些恐怖主义分子手中。就是恐怖主义分子使用常规炸弹，也会对安全构成很大的威胁。1993年2月美国纽约市区发生的世界贸易中心爆炸事件及2001年的“9.11”恐怖袭击事件给美国造成了重大损失，使其把应对恐怖主义威胁作为民防的重要内容。
二、民防立法
      美有关民防的法律法规主要有：
     1950年的《联邦民防法》：该法后经多次修订，在继续强调民防工作的首要任务是减少“敌人攻击”所造成的损失的同时，增加了抢险救灾的内容。
    《美国法典》有关民防的章节：其中35个章节中包含有20多个法规和行政命令，主要是对民防工作的操作程序和责任分工进行完善和修改。
    《联邦法规》有关民防的章节：其中第32卷第185章主要对美国军队参与民防活动的任务、决策及操作程序作了规定，是军队参与民防活动的法律依据;第44卷有关章节对包括民防在内的紧急情况实施管理和援助作了具体规定。
      此外，美军也制定了其它有关法律法规，如第3020、第3025号国防部指令、陆军文件《民间动乱》和《民防》等。
三、组织指挥体制
     美国民防事务由联邦紧急事务管理署（FEMA）负责组织和实施。该署是根据美总统1979年7月20日颁布的“第12148号行政命令”建立起来的政府独立行政机构。其前身包括：国防咨询委员会（1940年成立）、民防计划处（1948年成立）、国家安全资源委员会（1949年建立）、联邦民防处（1951年建立）、以及原属美国防部的民防准备局（1958年建立，1972年前为民防动员局），并接收联邦救灾局和联邦水灾安全保障计划、国家火灾预防与控制局和紧急广播系统、联邦准备局及减少地震危害办公室等机构的职能与职责。
     联邦紧急事务管理署负责和平时期救灾与战时紧急情况下的紧急准备、政策、计划和协调工作。联邦紧急事务管理署署长作为国家安全委员会的一个顾问，由总统授权就民防和民防应急行动制订计划、实施管理和协调。该署职责包括：民防、危机情况下应急物资的调运和动员、灾害救助、火灾与水灾的预防与处置、应急食品和居住保障计划及应急通讯与广播。联邦紧急事务管理署总部设在首都华盛顿，机构设置主要有：减灾处、救援恢复处、警戒处、联邦保险处、美国火灾管理处、行动支援处、信息技术服务处等7个处，总监察长办公室、法律事务办公室和地区办公室等10个办公室及国家紧急训练中心。联邦紧急事务管理署副署长负责确定联邦协调官员来处理应急行动。当由总统宣布应急行动时，联邦紧急事务管理署通过军事支援主任通知国防部，并要求国防部配置一名国防协调官员来协调有关行动。军事支援主任负责指定实施支援的部队。
     联邦紧急事务管理署主要由文职人员组成，机构和人员设置注重平战结合的原则，战时负责民防，平时组织和协调一切抢险救灾等事宜。目前有专职民防工作人员2500名，另有待命救灾的军队后备役人员5000人。州以下专职和兼职的民防工作人员有6000余人，另有受过民防训练的不脱产政府雇员约300万。联邦紧急事务管理署在全国分设10个区办事处，分别设在马萨诸塞、纽约、宾夕法尼亚、佐治亚、伊利诺伊、得克萨斯、密苏里、科罗拉多、加利福尼亚、华盛顿等10个州。每个区办事处负责3----7个州不等，每个州设分区。企业根据职工人数的多少，成立民防大队、中队或分队。民间有民防协会。联邦紧急事务管理署还建立有国家城市搜寻与救援系统，目前已在19个州组建了28个城市搜救特遗队。这些特遣队员主要是当地紧急服务人员，由该署负责训练和装备，并在遇有较严重的区域性灾害时统一调派使用。
     在民防应急行动中，联邦有关各部均负有相应的职责。能源部保证提供油料、煤气、电力、固体燃料和核能;农业部负责在应急行动期间持续农业生产，储备食品、饲料和种子，协调农业用水，监测自然资源的污染、病虫害或核生化战剂；商业部协调材料和器材生产、调拨和供应，开发和准备急需食品；内务部负责对各种自然资源、联邦国土、土域的保护提供专家指导和决策；卫生部就公共卫生和现场人员健康提供支援。
四、联邦救援队伍
     美国联邦救援力量紧急支援功能共组合成十二组，每组由一个主要机构牵头。
     第一组紧急支援功能：运输。任务：提供民用和军用运输支持。主要机构：美国交通部。
     第二组紧急支援功能：联络。任务：提供通讯支持。主要机构：美国国家通讯委员会。
     第三组紧急支援功能：公共设施和公共工程。任务：恢复基本的公众服务和设施。主要机构：美国国防部、美国工程兵。
     第四组紧急支援功能：消防。任务：侦察及扑灭荒地、乡村和城市火灾。主要机构：美国林业局、美国农业部。
     第五组紧急支援功能：信息计划。任务：收集、分析和传播消息，制定计划，帮助整个联邦的紧急救援和恢复行动。主要机构：联邦紧急事务管理暑。
     第六组紧急支援功能：民众管理。任务：管理受灾民众，调节食品、临时收容所、急救事项，大范围地分配救援物资，设法帮助家庭重新团聚。主要机构：美国红十字会。
     第七组紧急支援功能：资源、人力。任务：为联邦各个机构提供设备、材料、必需品和人员，进行救灾工作。主要机构：公众服务暑。
     第八组紧急支援功能：健康、医疗服务。任务：为公众健康和医疗需要提供帮助。主要机构：美国卫生部。
     第九组紧急支援功能：城市搜索和救援。任务：解救陷在倒塌建筑物中的人员。主要机构：联邦紧急事务管理署。
     第十组紧急支援功能：危险性物资。任务：支援联邦对石油渗漏或可能发生的渗漏及危险性材料作出反应。主要机构：美国环境保护署。
     第十一组紧急支援功能：食品。任务：确认食物的需求量，保证食物能到达受灾地区。主要机构：美国食物消费者服务机构、美国农业部。
     第十二组紧急支援功能：能源。任务；恢复电力系统和燃料供给。主要机构：美国能源部。
五、工程设施建设
     几十年来，美国在民防工程建设方面投入了大量人力、物力和财力，修筑了布局合理、系统配套的民防工程设施。美国的民防工程主要有以下三个特点：
    建设平战两用的地下工程：美国为缓解城市人口、车辆拥挤和地皮紧张的状况，把许多城建项目向地下发展，出现了大量平战结合的大型地下公共设施。美国已把城市的油库、备用电站和各种管道网线全部建于地下，既美化市容、保障安全，以提高了城市的生存能力。全美有12个城市建有近千米长的地下隧道21条，其中旧金山的一条地下隧道长5.8公里，居世界之首；密苏里州堪萨斯市是世界上最大的地下城，其地下厂房、仓库、停车场和办公室位于地下20-30米深处，总面积达370万平方米，平均每人达8平方米；华盛顿建有11个地下车库，可停放汽车1.1万辆。自20世纪50年代以来，美在许多主要城市修建了地下学校。明尼苏达大学土木工程系的教室、实验室及各种活动场所全部建在地下，整个建筑在地下有7层，总深度达30多米。1980年，美建成地下住宅约5000套和档案馆等公共设施80余处；旧金山地下会堂可同时容纳2.8万人，是世界上最大的地下礼堂。
    建设防护能力较强的地下掩蔽部：美国各地普遍建有民防工事，防护设施较齐全。美国城市住宅的60%建有地下室，州以下政府用的“紧急活动中心”已建成5万多个，其它公共掩蔽工程有20万余个。从1961年起，经民防部门认可的适于作一般掩蔽部的地下室有25万余处（可容纳2.38亿人），经改装可作为防辐射掩蔽部的有11.9万处（可容纳1.2亿人），其中有5.7万处经修建后可作为防原子掩蔽部（可容纳2300万人）。最大的新奥尔良民防工事可容纳10万人之众，内设办公室、寝室、粮库、药品库、电站及供水、卫生、净化和空调等设施，工事设有防震和抗冲击波的防爆门。美还大力改造利用旧矿井和自然溶洞等作为民防隐蔽场所。
    美国地下掩蔽部可分成“高危险区”、“危险区”和“安置区”三类。“高危险区”是指可能遭受核打击的目标区，其地下掩蔽部抗力标准为43-59帕斯，主要是为留守值班的政府职员和坚守生产岗位的工人使用。美国共划定高危险区400个，其中250个为重要城市和工业区，其余为重要军事目标。“危险区”是指核武器效应直接作用区，其地下掩蔽部抗力标准为7-14帕斯，用于对核武器综合效应的防护。美在全国的战略目标周围共划定3300个危险区，人口占全国的三分之二。“安置区”是指冲击波超压降至3帕斯以下的波及区，以防核沉降为主，一般不修地下掩蔽部，仅建一些简易掩体。临战时，要求在3天之内将危险区95%的人口疏散到预定的安置区。
    建设发达便利的交通网络：美国城市交通由地面、地下、空中和水上交通组成。公路是城市地面交通的主体。全国拥有公路里程62万余公里，其中高速公路7.2万余公里，路网密度平均每平方公里0.68公里。高速公路大多为上下4车道，中间有分隔带，路面宽40-50米。全国5万人口以上的城市约470个，93%以上通高速公路，已形成一个以高速公路为骨架、干支相连的现代化公路网，成为城市和安置区间的有机疏散通道。美国平均每3人有2辆汽车，其中私人汽车占85%。据统计，美城市职工上下班距离一般为60-100公里。每逢周末，美国约有5000万人从城市到郊外或返乡度假。所以，工作日下班和每个周末，都好比一次城市人口“疏散演习”。美国有10多个大城市建有地铁，总长达1000余公里，其中仅三分之一城市的地铁全部建在地下，多数地铁因地制宜而建，由地面和地下两部分组成。地铁在市郊与地面铁路相连，进出方便，战时不仅是庞大的民防工事，而且也是疏散人口的重要通道。美国拥有机场和飞机的数量都占世界之最，全国有大小机场1.65万个，其中公用机场6380余个。一般城市均有2-3个机场，大城市的机场则多达5个以上，每年运送1.5亿人上下班，战时用于疏散人口的潜力很大。美绝大部分城市位于沿海、湖、河地带，全国共有商港280多个，其中海港约190个，居世界首位。战时可通过水上运输疏散部分城市人口，以减少地面和空中疏散的压力。
六、通信警报系统
    美国民防警报系统由警报中心、警报站和分站三级组成。联邦紧急事务管理署的全国民防警报中心设在北美航空航天防御司令部地下指挥所内。在总统发布民防令后，全国民防警报中心通过国家级警报系统，15秒钟内即可把空袭警报发至全国986个警报站（州、市一级），并在7分钟内把警报信号传至全国各地的5000余个警报分站，再通过无级电广播、电视和各种警报装置，向全国民众报警。为在战争中或遭袭击后能及时检测大规模毁伤性武器的污染情况，美国在全国建有5.4万个地面检测站，与若干架飞机组成辐射、剂量检测网，共拥有辐射探测仪66万台和放射计量仪270万台（套）。
七、教育训练
    美国将灾害分为自然灾害和技术灾害两类，自然灾害包括地震、水灾、飓风和火灾等10多种，技术灾害包括危险物质、住房失火、核电厂事故和恐怖事件等。美对专职和业余民防人员的教育训练在国家紧急训练中心和各州范围内进行。联邦紧急事务管理署下属的国家紧急训练中心位于马里兰州埃米茨堡，包括紧急管理学院和国家火灾学院两部分。紧急管理学院负责在全国范围内提供紧急事务处置和管理训练，内容包括：抗灾救灾训练、沿海住宅建筑、管理人员训练、社区紧急支援、高层次管理人员教育、工程设计和建筑官员训练科目等，其中社区紧急支援科目还包括社区与家庭防险、恐怖事件后果处置、专业发展、综合应急管理和危险物品的紧急准备等内容。
八、军队参与民防情况
    美国防部长授权陆军部长为军队参与民防和抢险救灾工作的总执行官，负责各军兵种部队参与对地方当局的军事支援活动的指挥和协调。为此，陆军部建立了由部长直接领导的“军事支援局”，主要负责军队参与民防及抢险救灾活动的具体安排。参联会主席将协助陆军部长制定遭敌攻击时处理民防事务的指导原则并下发各联合总部及战区司令。美中央总部、太平洋总部和联合部队司令部则根据此指导原则，制定相应的支援计划。中央总部负责支援民防的辖区为美本土48个州和华盛顿特区；太平洋总部辖区为阿拉斯加、夏威夷及美在太平洋地区的其它领土和设施；联合部队司令部辖区为波多黎各和维京群岛。
     美联邦紧急事务管理署与国防部、陆军部在工作方面是协调关系，在一旦需要军队参与民防及抢险救灾时，该署在与国防部、特别是陆军部长协商后报总统审批。军队后备役部队指定部分后备役人员参加所在地区的民防训练和值勤等工作，紧急时调入民防机构服役。陆、海军工程兵负责检查民防工程质量，陆军通信司令部负责民防通信警报系统的管理。根据参联会主席和联邦紧急事务管理署署长签定的协议，在遇有较大灾害和紧急事件时，军队将派出国家空中作战中心(E-4B,波音747飞机的军用型)向联邦紧急事务管理署提供支援，该机可运载约40人的紧急反应人员及其运输工具、通信系统和部署到位后48小时的工作、生活保障设施。
      美军参与民防活动有以下特点：
      军事行动优先：美军在准备或采取行动抗击敌人攻击时可优先使用军队人力、物力资源，优先使用道路、空域和交通运输工具等。只有在没有明显迹象表明面临敌方攻击时，部分部队可安排参与民防活动。
     军队参与民防活动主要以各州国民警卫队和后备役人员为主：根据有关法律，在紧急情况发生时，各州州长可在向国防部、陆军部长报告的同时，调动本州国民警卫队部队参加民防活动。如需联邦政府支援时，陆军部长根据总统的批示，优先考虑从其他州抽调国民警卫队部队，被援州所驻现役部队如没有作战任务，可与其他州国民警卫队部队一起参与民防行动。
     军队参与民防及抢险救灾的费用可得到补偿：根据有关法律，美军国民警卫队参加本州的民防救灾活动，除人员工资和津贴费以外的所有费用均由州政府予以补偿；在情况严重时由联邦政府提供的军队参与民防和救灾活动，其费用按联邦紧急事务管理署75%、受援州政府25%的比例分担。一般情况下，费用补偿在民防及救灾活动后，由联邦紧急事务管理署向总统申报专项经费解决。

http://www.sxsrf.gov.cn/zsc/gmmf/2006/0310/40.shtml