浅议城市规划建设及更新改造过程中的问题

浅议城市规划建设及更新改造过程中的问题

　　改革开放20多年来，我国的城市建设取得了巨大的成就，城市化进程突飞猛进，城市面貌日新月异。我们在为取得这样的成就感到欢心鼓舞之余，也应该注意到，在快速发展的城市规划和建设中存在诸多问题，如不及时加以纠正和解决，不然，它将有可能给我们的城市留下历史的、永久的遗憾和创伤。
　　一、城市规划和建设中存在的问题及其原因分析
　　城市规划是指导城市发展的基本蓝图和首要原则。近年来，我国的城市规划工作取得了很大成就，但是，总体来看，城市规划及建设工作还存在一些问题急需解决。
　　1、在规划建设上体现出明显的盲目性。主要表现有：盲目争建国际化大都市；盲目争建CBD（中心商务区）；盲目追求高层建筑；盲目建设大量城市雕塑。以上盲目的做法其实是城市在经济发展过程中不成熟的表现。
　　2、城市规划缺乏权威性和严肃性。一些领导为了捞取“政治资本”，使得城市规划多是因为人为因素而改变，缺少严肃性。城市规划作为一个城市的“龙头”，其重要性可想而知，所以城市规划的严肃性和连续性更应突出体现，一旦一个城市的总体规划经充分论证确定后，就不应该以政府党政领导人的更替而改变。但在我国许多城市普遍存在这种现象：“规划规划，墙上挂挂，不如领导一句话”。一换届，一换领导，规划马上就变，而且这种规划改变往往是以领导者个人的意志为转移。而且这些规划改变往往过分重视政绩工程、形象工程，极大地消耗了城市资源，导致城市可持续发展后劲不足，影响了城市的发展速度和质量。以上问题自然引起民众的不满，规划的权威性难免受到置疑。
　　3、城市规划没有充分体现出“以民为本”的原则。具体表现在以下三个方面，第一，从规划编制过程来看，民众参与程度远远不够。第二，在规划的编制过程中，地方官员往往越俎代庖成为左右规划的主体，或者由于种种原因而使领导意志和判别是非好恶的标准成为规划的出发点，规划人员难免受其影响，使规划的独立性和公允性被打破，造成规划与现实的脱节，民众的需求也得不到必要的反映。第三，城市规划的权威性和约束力不强，极大降低了民众对规划的信任和关注。
　　4、城市规划体系不够完善。目前，不少城市只编制了城市总体规划（功能分区），近期建设规划缺乏指导和安排城市有序建设的有力措施和政策，城市建设没有依据，操作性不强，从而造成城市规划建设局面混乱。另外，许多城市的控制性规划、详细性规划、城市设计及其它系统专业规划覆盖面不够，规划体系建立地不够完善。
　　5、“规划脱离实际”情况依然存在。这里有两种倾向：一是中小城市规划过度超前，二是大城市规划相对滞后。造成这种结果的原因主要是规划依据问题。城市规划应该建立在对未来发展科学预测的基础上，但是由于规划依据不科学导致城市规划脱离了实际。比如确定城市发展规模问题，由于我国存在着城乡分割的户籍管理体制，户籍统计往往不把流动人口计算在城市人口的范围内，所以也就没有纳入规划视野，这样造成规划基数往往偏小。另外，一些地方搞城市规划不是依据城市经济社会发展战略来思考城市如何定位，而是先搞城市建设发展规划，碰到问题后，再返过来去搞城市经济社会发展战略定位，这种程序颠倒的做法，使规划脱离城市发展实际；还有一些地方搞城市规划单纯从行政区域着眼，缺乏区域整体观念，没有看到市场经济是没有区域界限的。
　　6、城市规划建设千篇一律，没有地方特色。目前，我国的城市规划建设还存在一种“怪”现象，城市不问大小，规划地区不问东西，都强调“大绿地、大草坪、大水面、隔离带、大广场”等口号，一提口号，给人的感觉往往是都是那么几句，内容也差不多。但实际上，全国各个地方千差万别，大城市和小城市面临的情况也各不相同，所以各地的城市规划也应该因地制宜，突出特色，千万不要“人云吾云”。
　　二、城市更新改造及保护中存在的问题及原因分析
　　城市更新改造，应以促进经济发展和改善人民生活水平和居住环境的提高为目的，应是有机的更新改造。旧城改造应树立“三气”：一是人气、二是文气、三是生气。改造旧城，应是能延伸历史文脉的，应是能繁荣和发展城市经济的。如果原来是一条人气很旺的繁华街道，改造成大马路，大草坪、大广场，把人气、文气、生气都改造没了，就失去了改造的意义。
　　（一）、城市更新改造中存在的问题
　　正像《北京宪章》所指出的那样，20世纪是一个“大发展”和“大破坏”的时代，人类对自然和文化遗产的破坏已经危及自身的生存，“建设性破坏”始料未及，屡见不鲜。
　　1、大拆大建，城市资源严重浪费。不少城市的领导以追求任期业绩短期行为的现象非常普遍。既不尊重投入产出规律，也不考虑经济效果和创新，更不考虑投入资金的回收问题。对老城区不分青红皂白一律推倒重建，这是一种最原始、最简单、最不科学、最粗野的城市更新方式，造成一些有保留价值的建筑、设施、古木、风貌等随之破坏，城市的有形和无形资产严重浪费，甚至完全消失。
　　2、各类保护建筑遭到破坏
　　在城市更新改造中，将保护建筑视为获得眼前利益的捷径，千方百计的恣意蚕食、侵占、破坏和拆毁，情况相当严重，且屡禁不止，层出不穷。
　　3、城市的特有风貌正在消失
　　技术和生产方式的全球化，使地域文化的特色渐趋衰微，建筑文化的多样性遭到扼杀。在城市的更新改造中由于不注重传统街区、传统风貌的保护和继承，使城市原有的特色风貌遭到破坏，并被一些低级和赶时髦的东西所替代，使人们对所居住的城市和环境产生了一种陌生感，丧失了认同感和归属感。城市在爆炸式的发展中，正在丧失它的形态、地标、识别性、特征。
　　4、城市的文脉被切断
　　城市文脉是一座城市在长期的发展建设中形成的历史的、文化的、特有的、地域的、景观的氛围和环境，是一种历史和文化的积淀。目前，城市中普遍存在着的低水平的、低层次的简单城市更新不注重保护和延续城市的文脉，使城市的文脉受到破坏和人为的割裂。
　　5、城市正在走向雷同
　　随着世界经济一体化进程的加快和信息、文化、科技各领域交流的扩大，城市更新改造中大量地应用了新技术、新工艺、新材料、新的设计理念，大大促进了城市更新的进程和步伐。但是由于各地“追风”现象十分严重，效仿和追大潮成为时尚，使城市更新中出现了雷同，城市正在被克隆，正在失去地域的、文化的、传统的、多样化的特色，建筑正在失去个性和灵魂。
　　（二）、产生问题的原因分析
　　在城市更新和保护中出现这些问题，主要是因为我们在这种大规模的、急风暴雨般的城市更新和建设大潮的冲击下，从理论研究到人们的更新理念、价值观、审美观、建筑品位以及规划、更新方式、保护、利用及发展等都缺乏充分的准备和坚实的基础，也就是说理论、观念、法规、规划、管理都落后于实际，没有起到应有的引导、促进、制约作用，造成了许多的失误。归纳起来主要有以下一些主要原因。
　　1、理论落后
　　我国在城市更新改造与保护的研究方面投入少、研究成果少，在城市更新与保护的理论研究上相对比较落后，缺乏—套完善的能指导实践的理论体系。
　　2、观念落后
　　城市更新和保护观念比较陈旧和落后，把城市更新简单地理解为拆旧的，建新的，且拆除得越彻底越好，在更新中重视硬件的更新，讲究规模，追求高、大、洋，缺乏有机的、自然的、历史的、连续的更新理念。而且保护的观念十分淡薄，普遍缺乏保护意识，在历史文脉、传统风貌、城市特色保护的认知程度上存在很大的差距。
　　3、方式原始
　　目前我们采取的最普遍的城市更新方式是大拆大建，似乎拆的越彻底，才是建设、才是更新、才是政绩。这种城市更新改造方式是一种原始的、落后的方式。历史上，我国各朝代每当改朝换代时，大多要将前朝的都城等代表性的建设毁掉重建，造成多少历史文明在这一过程中失落。
　　三、对策及建议
　　结合上面中提到的城市规划建设、更新改造中存在的问题，我们认为应从以下几方面来改进我们的工作。
　　（一）城市规划和建设的方法和措施
　　（1）科学论证，理性分析，合理定位。城市规划编制过程中，克服“想当然”和“追风”思想，采用先进的理论和系统的方法来研究城市规划和建设，要依据本地经济社会发展水平和城市在更大区域内所起的作用和所处地位，做好城市的合理定位，制定科学的发展目标，保证城市可持续发展。
　　（2）规划一经制定并经过法定程序批准后，就要严格执行，坚持法制化、一贯性、连续性。如果频繁变更，必将造成城市更新和保护工作的脱节和失误。
　　（3）要从制度和机制上解决城市发展规划中存在的任期政绩问题。一是在其任期内，城市领导的行为——即动用地方财力的行为、权力边界应该受到法律约束，哪些必须经过当地人大的批准，或通过别的部门批准，都要有法律条文。二是可以加强对城市领导人的任用和离任的监督，要充分利用好党内和社会监督（包括舆论监督）、人大监督、政协监督，只有在这种体制和机制下才能做到科学规划和科学决策。
　　（4）针对城市规划脱离实际的问题，我们应该从基础工作着手，即从国民经济、社会基础资料的统计入手。如何科学、完整、准确、及时地把这些基础资料统计好，而且及时根据形势的变化，进行现实跟踪，这个问题对城市规划很关键。
　　（5）要从中国的现实出发，不断完善涉及城市发展的法律法规体系。城市规划的严肃性、权威性和可操作性还要近一步强化，要从有关的法律、法规制度上来保证。规划制度出来以后，其执行过程、修改过程也要进行相应的立法。
　　（6）各地要结合自身实际，不断完善城市规划体系。编制规划要因地制宜，要编制比较完备的控制性规划、详细规划、各项专业规划以及城市设计。近期建设规划要具有很强的操作性。真正做到城市建设有“规划”可依。
　　（7）加强对城市规划的宣传力度和公示程度，发动市民全程参与到城市规划建设各个阶段中来，积极发挥广大市民的主观能动性，为城市发展献计献策。
　　（二）城市改造更新的方法和措施
　　我国目前正处于城市更新改造的高峰时期，更新改造的任务繁重，保护的任务更加艰巨，如何处理好更新与保护的关系？如何保护城市的特色和文脉？如何对历史、对后人负责？如何使城市的历史遗存不在我们手中消失？这些都是我们必须面对的重大问题，也是必须用行动加以回答的问题。要回答这些问题必须从以下几方面做起。
　　1、做好规划
　　（1）采用先进的规划理论和方法。借鉴国内外成功的城市更新与保护的方法、理论、经验和教训，兼容并蓄，取长补短。更新要坚持有机的更新，保护要多层次、分类的保护。
　　（2）提倡规划决策的科学性、民主性，建立起完善的规划决策体系，采取公示制，为公众参与提供多种渠道，以保证规划决策的科学性、合理性。在城市更新与保护规划中要提倡公众参与，真正体现以“民”为本，体现公共利益，体现出规划的社会可接受性，避免造成失误。
　　（3）在制定城市更新与保护规划时，要因地制宜，突出特色，体现有机更新、特色保护的原则。
　　（4）规划要处理好近期和远期的关系，一定要体现一贯性、历史性、长远性、超前性。
　　（5）处理好更新与保护的关系。做到在更新中贯穿保护，在保护中融入更新。
　　2、城市更新改造
　　（1）城市更新要坚持有机更新的原则。有机更新是运用历史的、文化的、自然的、生态的、特色的、连续的观点和方法进行城市的更新改造，追求自然与和谐，保留城市发展历史的连续性和完整性，延续城市的文脉，保护城市的特色。
　　（2）在城市的更新改造中要注意保留下城市在各历史时期的典型建、构筑物，以留下城市的发展轨迹，留下人们的记忆，保留城市的丰富性和多样性，增加可识别性。
　　（3）城市更新改造不应只是采取大拆大建的方式，应采取多种形式，因地制宜，处理好更新、保护和利用的关系。
　　（4）老城区更新改造的重点之一是基础设施，水、电、气等系统，这是保证被更新区充满活力的基本条件，也是满足人们现代生活需要的保证。
　　（5）在城市更新中要注重发掘城市的内涵和价值，充分释放其历史和文化的价值潜能，激发旧城的社会活力。